II OSK 697/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Solarski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1936/07 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 687/08 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1936/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentacje faktyczną i prawną: w dniu 29 stycznia 2007r. J. K. wystąpiła o wymeldowanie A. B. wraz z córkami M. i K. B. z pobytu stałego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W.-W.. Organy ustaliły, że M. B. wraz z siostrą K. i matką A. B. wyprowadziła się dobrowolnie z budynku przy ul. [...] do warsztatowego budynku znajdującego się na tej samej posesji od ul. [...]. M. B. jest zameldowana przy ul. [...] ale faktycznie przebywa w budynku przy ul. [...]. Zameldowanie strony w budynku, w którym faktycznie nie przebywa stwarzałoby fikcję meldunkową. Organy stwierdziły, że budynek przy ul. [...] nie ma odbioru technicznego, to odwołująca może się w nim zameldować. Również cofnięcie darowizny przez A. B. nie ma wpływu na sprawę meldunkową. W skardze M. B. wskazała na naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwa interpretację i błędne zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, a także obrazę prawa procesowego - naruszenie art. 7 i 10 kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii czy budynek przy ul. [...] jest dopuszczony do użytkowania i zamieszkania, a dodatkowo art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie z powództwa A. B. o odwołanie darowizny i zwrot budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że materialnoprawną przesłankę zaskarżonej decyzji stanowił art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania /art. 6 ustawy/. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie mieszka w budynku przy ul. [...], a jej życie koncentruje się w lokalu przy ul. [...], gdzie stale przebywa. Wynika to z przeprowadzonej kontroli meldunkowej, informacji Komisariatu Policji, zeznań skarżącej oraz jej matki A. B. i babki J. K.. Wobec tego zarzuty skargi o błędnych ustaleniach i niewyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo przyjęły, że opuszczenie lokalu było dobrowolne i ma charakter trwały; zostało to potwierdzone przez skarżącą, J. K. i A. B.. A. B. stwierdziła, że "od około trzech lat nie mieszka pod adresem W. ul. [...]. Wyprowadziła się dobrowolnie. Mieszka na tej samej posesji. Jest to budynek warsztatowy. Zabrała swoje i córek rzeczy osobiste". W czasie wizji lokalnej ustalono, że budynek przy ul. [...] jest piętrowy, na parterze są dwa pokoje, kuchnia i łazienka, a na parterze sypialnia i tam skarżąca, jak zeznała, koncentruje swoje życie. Z uwagi na to, że okoliczności sprawy nie budziły wątpliwości, nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Za koncentracją życia skarżącej w spornym budynku nie mogą przemawiać załączone do skargi polecenia przelewów i faktury za energię elektryczną czy telefon, bo zostały wystawione na firmę, pod którą jej matka prowadzi działalność gospodarczą i nie wynika z nich, kto je opłacił osobiście. Korespondencja wychodząca z różnych instytucji kierowana jest na adres zameldowania, który niekoniecznie pokrywa się z adresem zamieszkania, a kierowanie korespondencji przez różnego rodzaju jednostki (prywatne czy państwowe) na adres zameldowania nie przesadza o tym, że ten adres jest centrum życiowym osoby. Zatem bezzasadny zarzut skargi dotyczący niewyjaśnienia przez organy istotnych okoliczności dotyczących użytkowania i zamieszkania w budynku przy ul. [...]. Ewidencja ludności nakłada na osobę, która opuszcza miejsce stałego pobytu, obowiązek wymeldowania się najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Gdy osoba taka nie dopełni obowiązku meldunkowego organ gminy z urzędu lub na wniosek wydaje decyzję w sprawie wymeldowania badając czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny i trwały. Decyzja o wymeldowaniu nie jest uzależniona od tego czy osoba przebywa w lokalu bądź budynku, do którego posiada tytuł prawny, jak również, czy taki obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi zgodnie z Prawem budowlanym, czy zagospodarowaniem przestrzennym, a także czy można w nim prowadzić działalność gospodarczą i zawierać umowy z dostawcami mediów. Rejestracja meldunkowa służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu /wyrok TK z dnia 27.05.2002r. sygn. akt K 20/01/. Także nie jest trafny zarzut naruszenia art. 94 § 1 pkt 4 kpa, gdyż spór przed sądem powszechnym nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie o wymeldowanie. Postępowanie cywilne, jakie toczy się przed sądem powszechnym, nie jest zagadnieniem wstępnym od rozstrzygnięcia którego uwarunkowane byłoby postępowanie meldunkowe. W skardze kasacyjnej M. B. reprezentowana przez adwokata wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości, przez uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pomimo, iż postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z naruszeniem: - art. 7 i 10 kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii czy budynek przy ul. [...] jest dopuszczony do użytkowania i zamieszkania, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed Sądem Okręgowym dla Warszawy - Pragi toczy się postępowanie z powództwa A. B. o odwołanie darowizny i zwrot budynku mieszkalnego przy ul. [...], - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że skarżąca dobrowolnie opuściła miejsce stałego zameldowania. 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W uzasadnieniu wskazano, że przed sądem powszechnym o odwołanie darowizny budynku przy ul. [...], A. B. uprawdopodobniła swoje roszczenia i uzyskała stosowne zabezpieczenia na czas trwania sporu. Rezultatem tego postępowania może być stwierdzenie, że właścicielką budynku jest A. B.. Tym samym organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bo w sytuacji toczącego się sporu co do budynku, z którego ma nastąpić wymeldowanie, organ administracji powinien był wstrzymać się z rozstrzygnięciem do czasu zakończenia postępowania sądowego. Dodatkowo organy niewłaściwie przyjęły, że skarżąca nie mieszka w przedmiotowym budynku, a jak wynika z załączonych dokumentów, budynek przy ul. [...] stanowi centrum jej życiowych interesów. Organy nie zbadały czy czasowy pobyt w budynku przy ul. [...] wynikał z dobrowolnej i świadomej decyzji skarżącej o opuszczeniu miejsca stałego pobytu. Organy jako podstawę decyzji wskazały art. 15 ust. 2 cyt. ustawy mimo tego, że nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, bowiem do wymeldowania konieczne jest opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu wynikające z nie budzącego wątpliwości wyrażenia woli określonej osoby. Natomiast opuszczenie lokalu było spowodowane trwającym konfliktem pomiędzy J. K. i A. B.. Podano, że wymeldowanie skarżącej jest w istocie wymeldowaniem do nikąd, bo budynek przy ul. [...] nie jest własnością skarżącej, jest to samowola budowlana a zamieszkanie w nim byłoby niezgodne z prawem bo nie został oddany do użytkowania. Organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i postępowanie jest obarczone wadą z art. 7 i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Wskazała, że nie sprecyzowano na czym miałyby polegać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów; stwierdzono jedynie, że nie wyjaśniono czy budynek przy ul. [...] nadaje się do zamieszkania. Tymczasem ustalono, że kilku lat A. B. mieszka w tym budynku z córkami i ma doprowadzony przyłącz telefoniczny, elektryczny oraz komfortowy dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo proces zmierzający do odwrócenia skutków darowizny nie ma wpływu na istniejący od lat obowiązek wymeldowania skarżącej, która już dawno opuściła miejsce zameldowania i nie dopełniała obowiązku meldunkowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezpodstawny bo skarżąca wraz z matką i siostrą przed wielu laty otrzymała od rodziców A. B. do korzystania nieruchomość przy ul. [...] i nieprzerwanie z niej korzysta. W związku z decyzją o przeprowadzce na tą nieruchomość A. B. podarowała swojej matce nieruchomość przy ul. [...], nie czyniąc żadnych zastrzeżeń odnośnie ewentualnego dalszego korzystania z niej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach ostatniego wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który powiązano z naruszeniem art. 7 oraz art. 10 kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych, a także z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez brak zawieszenia postępowania. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem organy właściwe w sprawach meldunkowych nie miały obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego i oczekiwania na wynik toczącej się przed sądem powszechnym sprawy w przedmiocie odwołania darowizny lokalu, z którego nastąpiło wymeldowanie. Niewątpliwie, wynik procesu cywilnego może przesądzić o własności przedmiotowego lokalu, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Wynika to z faktu, że ewidencja ludności, jako urzędowy zbiór danych umożliwiających ustalenie miejsca pobytu osób, opiera się wyłącznie na potwierdzaniu faktycznego przebywaniu pod oznaczonym adresem, a stanowi o tym wprost art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Stąd też sposób rozstrzygnięcia sprawy własności lokalu, z którego wymeldowano skarżącą nie ma związku z trafnością zaskarżonej decyzji, gdyż rolą rozstrzygnięcia w sprawie meldunkowej jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu faktycznego w zakresie pobytu pod oznaczonym adresem. Nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. Wyrażone tym przepisem zasady: legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, były w trakcie postępowania przez organy administracyjne respektowane. W szczególności organy nie uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej na co wskazuje skarga kasacyjna, upatrując to naruszenie w zaniechaniu dalszych czynności dowodowych, w szczególności poprzez brak przesłuchania świadków sąsiadujących nieruchomości. Przede wszystkim wskazać należy, że A. B. - matka skarżącej - złożyła zeznanie w dniu 6 lutego 2007r., iż od około 3 lat nie mieszka już w budynku przy ul. [...], ale przeniosła się wraz z córkami M. B. i K. B., do budynku przy ul. [...] w Warszawie, zabierając wszystkie rzeczy osobiste (swoje i córek) do nowego budynku. Również M. B. do protokołu stwierdziła (K.19 akt adm.), że od lat mieszka oddzielnie z matką i siostrą w innym budynku, niż zamieszkuje babcia (J. K.), która wystąpiła z wnioskiem o wymeldowanie. Wiarygodność powyższych zeznań organy potwierdziły dokumentami urzędowymi w postaci informacji z właściwego komisariatu Policji i dokumentacji sporządzonej na podstawie kontroli meldunkowej. W świetle takiego materiału dowodowego, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, poszukiwanie dodatkowych dowodów w postaci zeznań świadków, jedynie w zbędny sposób wydłużyłoby postępowanie. Dodać też należy, że żadna ze stron wniosków dowodowych nie składała, co w kontekście zgromadzonego, a przedstawionego wyżej materiału dowodowego było wystarczające dla organów. Jeszcze raz podkreślić należy, że osoby podlegające wymeldowaniu w sposób jednoznaczny podały, że nie zamieszkują w budynku przy ul. [...] oznaczonym numerem 135a i miejsce to opuściły dobrowolnie. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 k.p.a. to stwierdzić należy, że w żadnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazano jakichkolwiek przyczyn, które miałyby świadczyć o naruszeniu obowiązku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. na pełnomocniku procesowym ciąży obowiązek nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. Wobec braku uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, realizacja kontroli instancyjnej pod tym kątem nie była możliwa. Konsekwencją braku podstaw do uwzględnienia zarzutów mających swe oparcie w postawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest to, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, a zaakceptowany przez Sąd I instancji podlegał subsumpcji przepisom prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sformułowano zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak już wyżej wskazano, w świetle stanu faktycznego występujące w sprawie M. B. opuściła dotychczasowe miejsce pobytu w lokalu przy ul. [...] i opuszczenie to miało charakter dobrowolny. Stąd też spełnione zostały przesłanki do wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy. Zaznaczyć też należy, że o naruszeniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie może przesądzać naprowadzana skargą kasacyjną okoliczność, że budynek, w którym aktualnie zamieszkuje skarżąca wraz z matką i siostrą nie odpowiada wymogom Prawa budowlanego, co świadczyć ma o "wymeldowaniu donikąd". Przepis stanowiący podstawę decyzji organu, jako przesłankę wymeldowania wskazuje wyłącznie opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania. Natomiast kwestia dopuszczalności zamieszkania pod nowym adresem nie mieści się już w granicach sprawy załatwionej przez organy. Bez znaczenia dla jej wyniku pozostaje zatem okoliczność, czy budynek przy ul. [...] spełnia wymagania Prawa budowlanego oraz warunków technicznych przewidzianych dla budynków mieszkalnych. Stąd też zarzut naruszenia prawa materialnego nawet w sytuacji, gdyby wymeldowanie nastąpiło "donikąd", jest nieusprawiedliwiony. Reasumując stwierdzić należy, że skoro żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się trafny, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.