II OSK 687/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 380/07 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenie protestu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 380/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. C. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O.. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 212/07 po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej W. C., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 149/04 oddalający skargę W. C. na uchwałę ww. Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia [...] września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w opisanej sprawie wyłącznie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 120 ze zm.), określającego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 149/04 nie odpowiadało dyspozycji wskazanej wyżej normy prawa procesowego, gdyż Sąd nie ustalił czy skarżący złożył protest do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego czy też pismo jego stanowi zarzut w tym przedmiocie bowiem nie przedstawił w tym zakresie niezbędnego uzasadnienia. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Rada Miejska w Lądku Zdroju, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), odrzuciła w całości protest W. C. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w dniu [...] czerwca 2003 r. wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy Lądek Zdrój pismo W. C., w którym sprzeciwił się zmniejszeniu strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół założenia pałacowo-parkowego we wsi O. podając, iż strefa ta jest znacznie mniejsza niż w poprzednim, ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Lądek Zdrój, co może niekorzystnie wpłynąć na ochronę przedmiotowego założenia i dodał, iż dokonano tego bez wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Rada Miejska zaznaczyła, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wnioskował o zwiększenie granic tej strefy i wrysowana na rysunku planu strefa A jest w pełni przez niego zaakceptowana, czego wyrazem jest pozytywne zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu przez tę instytucję. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, między innymi, granice i zasady terenów i obiektów podlegających ochronie, a pkt 8 cytowanej ustawy mówi o tym, że plan wyznacza w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska kulturowego. Dodano, iż jak wynika z tej samej ustawy (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a/) oraz z ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150) – art. 11 ust. 2 – organem właściwym do uzgadniania planów miejscowych jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaś art. 5 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowi co może być przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Zaznaczono, iż podstawą do opracowania zasad ochrony konserwatorskiej w projekcie planu miejscowości O. były wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium Środowiska Kulturowego Miasta i Gminy Lądek Zdrój, które powstało w regionalnym Ośrodku Studiów i Ochrony Środowiska Kulturowego we Wrocławiu. Podano, iż opracowanie powyższe powstało w roku 1999, miedzy innymi na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lądek Zdrój, w którym strefy ochrony konserwatorskiej zostały uwzględnione i które to studium było opiniowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. W. C., powołując się na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wzywał Radę Miejską Lądka Zdroju do usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie jego pisma z dnia [...] czerwca 2003 r.- zgodnie z treścią i formą jako zarzutu. W. C. podniósł, że jest właścicielem części nieruchomości stanowiących zespół zabytkowy, stąd wywodził, że ma interes prawny w tym, aby strefa ochrony konserwatorskiej była zakreślona jak najszerzej, zapewniając ochronę wartości kulturowych tego zespołu. Tymczasem strefa została nakreślona zbyt wąsko. Wnosi zatem aby Rada Miejska w Lądku Zdroju zmieniła projekt planu w ten sposób, aby strefę ochrony konserwatorskiej ustanowić w takiej wielkości, jaka określona jest w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Projekt planu we wskazanej części obniża walory turystyczne i kulturowe regionu, prowadzi do zagęszczenia zabudowy. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. C. domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie: 1) art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie jego zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jedynie jako protestu; 2) art. 4 i 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie takich granic strefy ochrony konserwatorskiej wymienionego obiektu, które nie obejmują nawet całości terenu, na którym są posadowione obiekty wpisane do rejestru zabytków; 3) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia – w szczególności przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak też i uchwały o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; 4) § 4 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Rady Miejskiej Lądka Zdroju poprzez przyjęcie rozwiązań w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z tą uchwałą a także uchwały Rady Miejskiej w Lądku Zdroju o przyjęcie studium środowiska kulturowego Gminy Lądek Zdrój. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że przedmiotem jego oceny jest uchwała o odrzuceniu "uwag" zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została zaskarżona do sądu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że W. C. służy w niniejszej sprawie zarzut do projektu planu. Co więcej, Sąd podniósł, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu mogą prowadzić do wykorzystania działek na cele ujemnie wpływające na wykorzystanie jego praw właścicielskich. W ocenie Sądu pierwszej instancji na istnienie interesu prawnego W. C. wskazuje przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarga jednak nie może być uwzględniona, bowiem zmiana wielkości strefy konserwatorskiej A na terenie obejmującym zespół parkowo-pałacowy we wsi O. nie jest związana z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przejawiającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego. W szczególności Sąd stwierdził, że odmowa uwzględnienia zarzutu strony do projektu planu nastąpiła w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z regulacji art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku W. C. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, a w razie dodatkowego rozpoznania skargi – kosztów postępowania za wszystkie instancje. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 4 i 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, nadto naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – w szczególności naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ww. ustawy – przez akceptację takiego ustalenia strefy ochrony konserwatorskiej, która nie obejmuje jednego z zabytków wpisanego do rejestru zabytków, drugi zaś zabytek wpisany do rejestru zabytków objęty jest jedynie częściowo tą strefą. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa miejscowego – § 4 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Rady Miejskiej Lądka Zdroju – przez akceptację przyjęcia rozwiązań w planie zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z tą uchwałą; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności naruszenie 141 § 4 tego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny z tym przepisem oraz naruszenie art. 190 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie w sprawie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, które to uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 147 § 1 ustawy poprzez niezrealizowanie dyspozycji tego przepisu. W szczególności Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Nieuprawniona jest taka interpretacja przepisów, w myśl których strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje wyłącznie teren położony obok obiektu zabytkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnił zaskarżony wyrok stosownie do wymogów art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwięźle przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To zaś, że przyjęte przez Sąd stanowisko w sprawie, łącznie z powołaniem się na tzw. władztwo planistyczne gminy i ocenę, iż gmina tego władztwa w sprawie nie nadużyła, nie zadowala skarżącego to inna kwestia, która nie może być skutecznie zwalczana w drodze ww. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przepisu art. 190 ww. ustawy w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji w sposób niebudzący wątpliwości działał stosownie do wykładni prawa dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To przecież w związku ze stanowiskiem tego Sądu doszło do powtórnej oceny uwag wniesionych przez skarżącego do projektu przedmiotowego planu i zakwalifikowania ich do kategorii zarzutów, a nie protestów i w konsekwencji korzystnego dla skarżącego rozpatrzenia zgłoszonych uwag jako zarzutów. Co do zaś zarzutów naruszenia prawa materialnego to i te zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 4 i 5 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) to nie dość, że skarga kasacyjna nie wskazuje, wbrew wymogom art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konkretnych przepisów spośród wielu tam zawartych, to przede wszystkim trzeba zauważyć, że zarówno przepisy art. 4 jak i art. 5 ww. ustawy mają charakter ogólny, wskazujący jakie dobra kultury podlegają ochronie. W jakiej natomiast formie prawnej należy to czynić to przedmiot kolejnych regulacji tej ustawy. To zaś oznacza, że dobra te można chronić w różny sposób, m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. To czy konkretny zabytek będzie podlegał ochronie w planie miejscowym to gestia gminy, której to gestii gmina nie może nadużywać i w niniejszej sprawie nie nadużyła, jak wynika z ustaleń dokonanych w sprawie, skutecznie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowanych. W kontekście tych stwierdzeń na znaczeniu traci zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie której opracowywany był kwestionowany plan miejscowy, jako że Rada Miejska w Lądku Zdroju legalnie zdecydowała w sprawie inaczej niż oczekiwał tego skarżący. Wreszcie zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta i gminy Lądek-Zdrój", wobec zawartych tam ogólnych ustaleń, precyzowanych w dalszej części tej uchwały, nie wskazanych jednak w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, (z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania), a nie w całokształcie sprawy, należało na tym zakończyć jej rozpoznawanie i orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.