II SA/Kr 682/07

Sygn. akt II SA/ Kr 682/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak ( spr. ) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Grażyna Firek Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst, jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr. 122, póz. 851) ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. opłatę w wysokości [....] zł, płatną w terminie 14 dni, za wydanie postanowienia z dnia [....] - w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, sieci gazowej wysokoprężnej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowa kanalizacji deszczowej w związku z budową Autostrady ......... "[....] " km......... W uzasadnieniu decyzji organ podał, że opłata ta wynika z czynności poprzedzających wydanie postanowienia , tj. merytorycznego przeanalizowania wniosku wraz z załącznikami. Zgodnie z art. 36 w/w ustawy za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego oraz zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Kalkulację kwoty oparto przepisach § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004 r., nr 20, póz. 193). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zarzucając, że wydanie postanowienia z dnia [....] w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych nie może być uznane za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, gdyż obowiązek wydania takiego postanowienia wynika z art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. nr 62, po. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 262 ust. 1 kpa strona nie może być obciążona kosztami postępowania stanowiącymi ustawowy obowiązek organu. Nadto odwołująca się jest organem państwowym i jako taki jest zwolniona od opłat skarbowych (art. 8 pkt. 2 Ustawy o opłacie skarbowej) . -2- Organ drugiej instancji - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. , decyzją z dnia [....] , na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że projektowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wobec tego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał stosowne postanowienie. Wydanie takiego postanowienia należy do czynności związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak w art. 3 ustawy o PIS wzmianki o uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych, a katalog czynności wymienionych w tym przepisie jest otwarty. Pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pełni uzasadnione i to bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie czynności występuje organ administracji publicznej czy inwestor. Skargę na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz art. 262 kpa poprzez przyjęcie, że wykonanie obowiązków wynikających z ustawy przez organy sanitarne podlega opłacie, skoro działania te są wykonywane w drodze orzeczenia administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych dla zadania pod nazwą "[....] " nie może być uznane za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, gdyż obowiązek wydania takiego postanowienia wynika z art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 262 ust. 1 kpa. -3- W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał nadto, że art. 3 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej nie precyzuje pojęcia "nadzór zapobiegawczy", ani nie wymienia wyczerpująco wszystkich czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Niektóre z tych czynności wynikają z przepisów odrębnych -w niniejszej sprawie z art. 51 ust. 3 i art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska i jako inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pod legają opłacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) , w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu, czyli jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Stosownie do treści art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie była zasadność pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, póz. 851) opłat za czynności poprzedzające wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewiduje pobieranie przez organy PIS opłat za czynności laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez te organy w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Art. 36 ust. 2 ustawy o PIS przewiduje zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1, dotyczące badań laboratoryjnych i innych czynności -4- związanych ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez osoby i jednostki organizacyjne obowiązane do ich przestrzegania. Co do zasady więc obowiązkiem organu PIS jest pobieranie opłaty za czynności związane z nadzorem zapobiegawczym oraz nadzorem bieżącym od jednostek, osób fizycznych i osób prawnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W niniejszej sprawie osobą taka jest inwestor uzgadnianego przez PIS przedsięwzięcia, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w K. Zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określa art. 3 ustawy o PIS, którego redakcja wskazuje, iż wymienione tam czynności nie stanowią katalogu wyczerpującego, zatem czynnościami nadzoru zapobiegawczego PIS są oprócz tam wymienionych - jeszcze inne czynności, jeżeli mieszczą się one w pojęciu "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Oprócz wymienionych w art. 3 ustawy czynności organy PIS posiadają (m.in.) kompetencje do dokonywania uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 27.04.2001-Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 z 2001 r, póz. 627 ze zm.). Organem właściwym do dokonywania uzgodnień, o których mowa powyżej jest zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy P. o. ś. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Należy uznać, że dokonywanie uzgodnień, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy P.o.ś. jest działaniem tego organu w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Uzgodnienie takie dotyczy bowiem zachowania przez konkretną jednostkę wymagań higienicznych i zdrowotnych, w związku z realizacją przedsięwzięcia, w stosunku do którego istnieje obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż organy PIS nie są uprawnione do pobierania opłat za wydawanie postanowień w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, z uwagi na to, że ich wydawanie stanowi obowiązek wynikający z art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy P.o.ś. O tym, czy wydanie przez PIS postanowienia uzgadniającego jest czynnością z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, czy nią nie jest, nie może decydować sama tylko okoliczność, że dokonanie takiego uzgodnienia jest -5- obowiązkiem wynikającym z przytoczonego przepisu, lecz czy czynność ta ma charakter i znaczenie prawne równorzędne z wymienionymi w art. 3 ustawy o PIS.(por. Wyrok WSA W-wa z 12.10.2005, IV SA/Wa 823/05, lex. 191279). Przepis art. 36 ustawy o PIS nie zawiera żadnego ograniczenia w pobieraniu opłat za czynności stanowiące obowiązek organu PIS, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2. Także art. 3 ustawy nie wyłącza z katalogu czynności nadzoru zapobiegawczego tych z nich, które są obowiązkiem organów PIS wynikającym z przepisów innych ustaw. Nie może mieć także znaczenia dla stwierdzenia nieistnienia obowiązku ponoszenia opłaty, o której mowa w zaskarżonej decyzji okoliczność, iż dokonanie przez organ PIS uzgodnienia jest czynnością w ramach współdziałania organów - art. 106 kpa. Fakt ten nie decyduje o charakterze czynności w rozumieniu przepisów art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o PIS- por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14. 05. 2007 r., II OSK 1944/06, lex nr 307665. Zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Wydana została bowiem z naruszeniem art. 7 , art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zaskarżona decyzja posiada wadliwe uzasadnienie. Nie zawiera bowiem dokładnego opisu sposobu wyliczenia kwoty stanowiącej opłatę. Organ nie wskazał żadnych danych ani dowodów, na których oparł się dokonując wyliczenia opłaty. Co prawda organ l instancji powołuje się na przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 20 z 2004 r. póz. 193), ale nie przedstawia podstawy faktycznej tego wyliczenia. Brak wskazania i dowodu na okoliczność wysokości średniego wynagrodzenia pracowników Stacji, brak takiego wskazania i dowodu dotyczącego wysokości kosztów pośrednich . Przepisy § 3 i § 4 powyższego rozporządzenia w sposób szczegółowy regulują, jakie składniki należą do bezpośrednich i pośrednich kosztów badań laboratoryjnych . Twierdzenie, że opłata została wyliczona w oparciu o podane przepisy nie ma oparcia w materiale sprawy , ani w uzasadnieniu zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponadto decyzja organu l instancji zawiera błędne , niegodne z brzmieniem przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS określenie przedmiotu -"za wydanie postanowienia". Jest oczywiste, że opłata przewidziana w tym przepisie nie jest opłatą za wydanie aktu administracyjnego, lecz za czynności poprzedzające -6- wydanie tego aktu. Określenie przedmiotu powinno odpowiadać treści przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przedstawić konkretne dokumenty, z których wynikają składniki kosztów bezpośrednich i pośrednich, celem umożliwienia zweryfikowania prawidłowości zastosowania przepisów powyższego rozporządzenia, oraz wskazać podstawę przyjęcia czasu pracy pracownika przy analizie wniosku, a także prawidłowo określić przedmiot działań organu, za które pobierana jest opłata. Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, oraz art. 152 ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy. _ /j