II FSK 689/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędziowie NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, WSA del. Anna Znamiec (sprawozdawca), Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 1316/07 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 22 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej we W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1316/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 2 czerwca 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko R. S. na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] wystawionych przez wierzyciela ZUS O/W. obejmujących nieuregulowane należności z tytułu składek i opłat dodatkowych za poszczególne miesiące w latach 1994- 1996. Pismem z dnia 27 listopada 2002 r. wierzyciel wniósł o zawieszenie postępowania wobec wszczęcia w stosunku do zobowiązanego postępowania restrukturyzacyjnego. Na mocy postanowienia z dnia 14 stycznia 2003 r., nr [...] postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Pismem z dnia 11 czerwca 2004 r. wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, ze prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne zostało zakończone poprzez jego umorzenie z uwagi na niespełnienie przez zobowiązanego ustawowych wymogów umorzenia zaległości. Wniesiono o podjęcie zawieszonego postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2006 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącym zakładem pracy zobowiązanego. Pismem z dnia 01 września 2006 r. R. S. wniósł do ZUS O/W. o oddalenie zajęcia z uwagi na przedawnienie składek. Wierzyciel przedstawił ten wniosek organowi egzekucyjnemu, który pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. wystąpił do wierzyciela o zajecie stanowiska. Wierzyciel pismem z dnia 9 maja 2007 r. wskazał, że wierzytelności objęte tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu. Naczelnik Urzędu Skarbowego przyjął, że brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie R. S. wniósł zażalenie. W zażaleniu zobowiązany powołał się na przesłankę z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) twierdząc, że jego obowiązek został umorzony poprzez postępowanie restrukturyzacyjne. Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, powołując się na stanowisko wierzyciela, iż zobowiązania nie uległy przedawnieniu i nadal pozostają wymagalne. Na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, twierdząc, że ZUS nie wywiązał się ze swoich obowiązków w trakcie postępowania restrukturyzacyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, że postępowanie restrukturyzacyjne nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie przyjął, że organ egzekucyjny nie miał obowiązku zwracania się do wierzyciela o zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż przepisy art. 59 – 61 u.p.e.a. nie przewidują takiej procedury. Uzyskanie stanowiska wierzyciela nie zwalniało organu egzekucyjnego od dokonania samodzielnych ustaleń czy w sprawie występuje jedna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Organy egzekucyjne ograniczając się w uzasadnieniu jedynie do powołania się na stanowisko wierzyciela pozbawiły zobowiązanego możliwości obrony swych praw. Sąd przyjął, że organ egzekucyjny powinien zbadać czy w przypadku wystawionych w 2001 r. tytułów wykonawczych nastąpiło przedawnienie obowiązków. Sad powołał również ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 1989 r., Nr 25, poz. 137). Art. 35 ust. 3 cyt. ustawy przewidywał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna organy egzekucyjne w ogóle nie zwróciły uwagi na to zagadnienie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Skarbowej we W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie przepisów ustawy art. 59 § 1 pkt 2 oraz art. 29 § 1 u.p.e.a., które to naruszenie zdaniem Sadu polegało na niezbadaniu przez organy egzekucyjne czy w przypadku danych tytułów wykonawczych nie nastąpiło przedawnienie obowiązku, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło i skarga powinna podlegać oddaleniu, ponieważ na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest władny prowadzić postępowania w zakresie wskazanym przez Sąd, kwestia przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym winna być podnoszona w ramach zarzutu w trybie art. 33 pkt 1u.p.e.a., który to przepis Sąd pominął, - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie błędnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ Sąd uznał, że organy nie zajęły sie kwestia przedawnienia zobowiązania, czym uchyliły się od obowiązków określonych w art. 29 § 1 u.p.e.a., co nie miało miejsca, ponieważ organ egzekucyjny wyjaśnił te kwestie z udziałem wierzyciela, a ponadto Sąd nie wskazał w jaki sposób w jakim trybie organ egzekucyjny miałby badać i stwierdzić przedawnienie czy też jego brak obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżając wyrok w całości autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 29 § 1, art.59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należy uznać za trafne. Wbrew temu co przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie można dopatrzyć się naruszenia w postanowieniu wydanym przez egzekucyjny organ wyższego stopnia art. 29 § 1, art.59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Ponadto wskazując dalsze kierunki postępowania Sąd pierwszej instancji nakazał prowadzenie postępowania w sprawie oceny przedawnienia obowiązku, co jest zastrzeżone dla wierzyciela. Zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2 w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211). Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Na uwzględnienie zasługuje również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu, zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd powinien podać wskazania co do dalszego postępowania. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakim kierował się sąd obok tego, że stanowi gwarancję, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne. W przypadku braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, iż mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy i jeżeli w sprawie brak jest innych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ze względu na treść omówionych przepisów oraz kierując się treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. może stanowić podstawę do oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie bowiem do tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wyd. Unimex 2005, s. 295). Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym" (druga część art. 29 § 1 u.p.e.a. po średniku). To wyraźne wyłączenie dopuszczalnego zakresu badania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny na etapie jego skierowania przez wierzyciela w sposób jednoznaczny potwierdza, iż badanie to ma charakter formalny. Badanie przez organ egzekucyjny czy zobowiązanie z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne uległo przedawnieniu prowadziłoby do wkroczenia w sferę merytorycznej oceny podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn wskazanych w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego. Organ egzekucyjny nie może uwzględnić z urzędu tego rodzaju okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) lub też wynikać z żądania wierzyciela (art. 59 § 1 pkt 2 lub 9 w związku z § 4 u.p.e.a.). Treść przytoczonych przepisów wyklucza możliwość uznania braku związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, co do tych samych okoliczności w fazie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Uchylając zaskarżone postanowienie ze względu na wypowiedź wierzyciela czy zobowiązanie objęte wystawionymi tytułami wykonawczymi wygasło na skutek przedawnienia bez dokonania samodzielnych ustaleń przez organ egzekucyjny w tym zakresie oraz wskazując obowiązek zbadania tej okoliczności przez organ egzekucyjny Sąd naruszył wskazane przepisy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 i 2 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Obowiązkiem organu egzekucyjnego ujętym w art. 29 § 2 u.p.e.a. było jedynie zbadanie czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Mając na względzie wszystkie przytoczone okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a