I SA/Wa 1569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy O. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. od postanowienia Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister wskazał, co następuje: Mazowiecki Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. z dniem 31 sierpnia 2007 r. Kurator uznał, że Szkoła Podstawowa w K. nie powinna być zlikwidowana, ponieważ zapewnia dzieciom bezpieczne i sprzyjające warunki nauki. Uczniowie korzystają z sali gimnastycznej, pracowni komputerowej z dostępem do internetu i stołówki. Do szkoły uczęszcza obecnie 74 uczniów, prognozy demograficzne wskazują na niewielki spadek uczniów w kolejnych latach, a następnie po 2010 r. niewielki wzrost. Mało liczebne klasy sprzyjają zdaniem Kuratora dobrej edukacji, ponieważ umożliwiają nauczycielom indywidualne podejście do uczniów. Według Kuratora przeniesienie uczniów z planowanej do likwidacji szkoły spowoduje zwiększenie liczebności oddziałów, co może spowodować wydłużenie czasu pracy szkoły i znacznie pogorszy warunki nauki. Szkoła Podstawowa w K. jest również ośrodkiem życia kulturalnego dla miejscowej społeczności lokalnej. Likwidacja szkoły w K. spowoduje konieczność dowożenia małych dzieci i narażenia ich na trudy podróży, dojście do przystanku, oczekiwanie na autobus, czas ich pobytu poza domem ulegnie znacznemu wydłużeniu. W zażaleniu na postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty Wójt Gminy O. podał, że uchwała Rady Gminy w sprawie likwidacji szkoły w K. podjęta została z zachowaniem wszelkich wymogów formalnoprawnych, zawiera właściwą podstawę prawną, podjęta została z zachowaniem terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, spełniony został również warunek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i Mazowieckiego Kuratora Oświaty. W uchwale o zamiarze likwidacji szkoły Rada Gminy zamieściła postanowienie (§ 2), że zapewnia uczniom zlikwidowanej szkoły dostęp i możliwość kontynuowania nauki w innej placówce oświatowej - w Szkole Podstawowej w K. i w Szkole Podstawowej w O. W związku z likwidacją szkoły nie przewiduje się też przeniesienia nauczycieli na emeryturę ani wypowiedzenia im stosunków pracy. Szkoła Podstawowa w O. jest w stanie przyjąć dodatkowych uczniów bez potrzeby wydłużania czasu pracy szkoły. Warunki lokalowe w Zespole Szkół w K. i w Szkole Podstawowej w O. są lepsze niż w Szkole Podstawowej w K. Szkoły te posiadają odpowiednie zaplecze sportowo - rekreacyjne (boiska, sale gimnastyczne), sale komputerowe oraz inny sprzęt dydaktyczny. Warunki, w jakich będą uczyć się dzieci ulegną poprawie. Liczebność klas wskazywana w prognozie demograficznej utrzymywać się będzie w granicach od 15 - 22 uczniów., przy czym w Szkole Podstawowej w K. w roku 2007/2008 może wystąpić konieczność utworzenia dwóch klas równoległych. Sposób organizacji dowożenia dzieci zasadniczo nie ulegnie zmianie, jednak przewidziane jest utworzenie dodatkowych kursów i tras, dzięki czemu czas oczekiwania na zajęcia szkolne i po zajęciach może ulec skróceniu. W chwili obecnej nieliczne dzieci muszą dochodzić około 500 m do autobusu szkolnego, a przyszłości przez odpowiednią organizację dowożenia sytuacje te zostaną wyeliminowane. W zażaleniu zaznaczono, że istnienie Szkoły Podstawowej w K. uwarunkowane było powstaniem sześcioklasowej szkoły w O. Szkoła taka powstała w O. w 2005 r. i dlatego nieracjonalne jest utrzymywanie takiej samej szkoły położonej na uboczu a oddalonej o około 2 km. od O., która skupia uczniów bliżej O., niż K. Podkreślono, że nie bez znaczenia są wysokie koszty funkcjonowania szkół na terenie gminy O. Minister Edukacji Narodowej po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy i stwierdził, że rzeczywistym powodem likwidacji szkoły w K. są zbyt wysokie koszty jej utrzymania, lecz uznał, że zmiany w sieci szkół na terenie gminy, ich likwidacja nie mogą być podyktowane jedynie względami ekonomicznymi. W ocenie organu odwoławczego likwidacja szkoły w K. nie poprawi warunków nauki dla uczniów zlikwidowanej szkoły. Szkoła Podstawowa w K. posiada dobrą bazę lokalową, spełnia oczekiwania uczniów i ich rodziców, posiada salę gimnastyczną, 8 sal lekcyjnych i salę komputerową, boisko do piłki nożnej oraz bibliotekę, której brak w szkole w O. Minister podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że likwidacja szkoły spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły i czasu pobytu w szkole. Ponadto ze względu na kolonijną zabudowę część dzieci musiałaby przebywać pieszo drogę do autobusu wynoszącą 500 m. Minister podał, że nie bez znaczenia jest okoliczność, że rodzicie uczniów szkoły w K. poprawili stan budynku szkolnego. Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina O., zarzucając naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7,12, 35, 36 i 77 § 1 kpa przez wybiorcze potraktowanie faktów, wydanie postanowienia na podstawie niesprawdzonych twierdzeń. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu odwoławczego, że szkoła w K. posiada dobrą bazę lokalową bo chociażby sala gimnastyczna nie jest typowym obiektem, gdzie mogłyby odbywać się zajęcia sportowo rekreacyjne z uwagi na zbyt małą powierzchnię, w szkole nie ma kuchni, a posiłki są dowożone do szkoły, wydatki związane z remontem szkoły pokryła Gmina z własnych środków, udział rodziców sprowadzał się do wykonania prac ziemnych, środki pozyskane z Unii Europejskiej przeznaczone były wyłącznie na salę komputerową. Organy orzekające w sprawie według skarżącej nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący i dokładny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572) - "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2a, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólno - zawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu". Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 wymienionej ustawy szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu opinii kuratora. W świetle istniejącej regulacji wydawana w przedstawionym trybie opinia kuratora oświaty ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak zupełnej dowolności i braku kryteriów, którymi powinien kierować się kurator wyrażając swoje stanowisko w sprawie. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest podjęcie przez Radę Gminy O. uchwały w dniu [...] lutego 2007 r., nr [...] zgodnie z wymogami art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w K. rodziców uczniów tej szkoły, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy gminy na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. Zawiadomienie rodziców uczniów nastąpiło ponadto przez odbycie zebrań w dniach: 14, 15, 16 i 22 lutego 2007 r. Z uzasadnienia uchwały Rady Gminy O. wynika, że celem proponowanej likwidacji szkoły jest racjonalizacja sieci szkół, maksymalne wykorzystanie budynków placówek oświatowych poprzez zmniejszenie liczby placówek, co w dalszej kolejności spowoduje obniżenie kosztów ich utrzymania a także umożliwienie dzieciom kontynuacji nauki w placówkach na terenie gminy znacznie lepiej wyposażonych i dysponujących lepszą bazą lokalową. Podano, że obecnie do szkoły w K. uczęszcza 74 dzieci, lecz udział liczbowy dzieci z K. do ogólnej liczby dzieci w szkole jest bardzo mały - na ogólną liczbę 74 dzieci z miejscowości K. pochodzi 9 dzieci. Pozostałe dzieci są dowożone do tej szkoły. W tabeli przedstawiono prognozowaną liczbę uczniów na okres następnych 6 lat, z której wynika że nastąpi spadek ogólnej liczby uczniów, a nawet w latach 2010-2013 z K. będzie uczęszczać do szkoły 4 - 5 uczniów. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że szkoła w K. wymaga gruntownego remontu, nie prowadzi dodatkowej działalności edukacyjnej i kulturalnej, zatrudnionych jest 10 nauczycieli (przy liczbie uczniów 74). Dzieci ze likwidowanej szkoły zostałyby przeniesione do dwóch placówek oświatowych: Zespołu Szkół w K. i Zespołu Placówek Oświatowych w O. Mając na uwadze szczegółowy opis tych placówek w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że podjęcie nauki w proponowanych szkołach w K. i O. spowodowałoby pogorszenie warunków nauki. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, że Szkoła w K. posiada 13 sal lekcyjnych o powierzchni 600 m², dwie pracownie komputerowe z dostępem do Internetu, bibliotekę, plac zabaw dla młodszych dzieci o pow. 448 m², skocznię, strzelnicę, boisko do piłki ręcznej - 800 m², boisko do piłki nożnej 729 m² Z kolei Szkoła Podstawowa w O. posiada halę sportową ze sztuczną nawierzchnią, plac zabaw, boisko do piłki nożnej, 6 klasopracowni i pracownię komputerową o łącznej powierzchni 240 m², uczniowie korzystają z biblioteki i czytelni w Urzędzie gminy będącej w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły. W szkole działa aktywnie klub sportowy. W obu szkołach funkcjonują stołówki szkolne. Według prognoz demograficznych po przyjęciu dzieci z likwidowanej szkoły liczba dzieci w klasach w latach 2007-2013 wynosić będzie w O. od 9 do maksymalnie 19 uczniów, zaś w K. od 11 do maksymalnie 22 uczniów, co spowoduje konieczność utworzenia klas równorzędnych. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organy orzekające w sprawie przyjęły, że nastąpi pogorszenie warunków nauki uczniów likwidowanej szkoły. Słusznie zarzuca skarżący, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie zbadały jej wszechstronnie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazuje na brak biblioteki w szkole w O., co ma świadczyć o niespełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdy tymczasem w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy wskazano, że szkoła ma bibliotekę i czytelnię w znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie Urzędzie Gminy, z której to biblioteki i czytelni cały czas szkoła korzysta - ta okoliczność nie została wzięta przez organ odwoławczy pod uwagę. Problematyce związanej ze stosowaniem art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty poświęcił uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30) wskazał kryteria, jakimi powinien kierować się kurator przy wydawaniu opinii w przedmiocie likwidacji szkoły. Trybunał podkreślił, że "kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi wynikającymi z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Mowa w nim o możliwości likwidacji szkoły samorządowej: a) z końcem roku szkolnego, b) po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym lub zbliżonym profilu, c) po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły rodziców uczniów i kuratora oświaty". Jak zostało wskazane powyżej w przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Jednakże oprócz wymienionych powyżej wymogów określonych w art. 50 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, podkreślił Trybunał w wymienionym wyroku, kurator oświaty przy wydawaniu opinii powinien kierować się przesłankami wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Takim przepisem jest np. art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który nakazuje zapewnienie bezpłatnego dojazdu do szkoły i opieki w czasie przewozu i gdy gmina nie daje gwarancji wypełnienia powyższych obowiązków, to mogłaby być podstawa do wydania negatywnej opinii. W przedmiotowej sprawie z akt prowadzonego postępowania wynika, że gmina zapewnia bezpłatny dojazd i opiekę osoby dorosłej w czasie przewozu dzieci, a szczegółowo z trasami przejazdu autobusu szkolnego Wójt Gminy O. zapoznawał rodziców podczas zebrań, co wynika z protokółów z tych zebrań. Wracając do wyroku Trybunału trzeba podkreślić, że stwierdzono w jego uzasadnieniu, że "każdorazowa negatywna opinia kuratora musi wskazać - co należy mocno podkreślić - podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach". Jak wynika zatem z rozważań Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje uzasadnienia prawnego pogląd, aby negatywna opinia kuratora mogła być podejmowana w ramach oderwanego od regulacji prawnych uznania sprowadzającego się do oceny, czy zamiar likwidacji szkoły jest stosowny z punktu widzenia organów administracji rządowej. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej pewne kryteria, w przypadku zaś odmowy wydania pozytywnej opinii kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1114/05 nie publ.). W ocenie Sądu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania opinia kuratora wymogów tych nie spełnia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej gminy, że organ odwoławczy nie zapoznał się z motywami zawartymi w uzasadnieniu uchwały, jakimi kierowała się Rada Gminy inicjując postępowanie w sprawie likwidacji szkoły w K. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy i przepisy prawa niezbędnym będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki konkretnie obowiązek lub realna groźba niewykonania takiego obowiązku, wyraźnie wskazanego w ustawie o systemie oświaty uzasadniają brak pozytywnego stanowiska kuratora w kwestii likwidacji Szkoły Podstawowej w K. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.