II OSK 715/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 996/07 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż wnioskiem z dnia 15 stycznia 2007 r. K. M. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. K. z dnia [...] lutego 2006 r., o ustaleniu dla [...] Polska [...] Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie układu drogowego dróg krajowych, dróg gminnych i dróg wewnętrznych dla potrzeb obsługi Centrum Logistycznego [...] na działkach o nr ewid. [...], [...] w obrębie R. I i na działkach o nr ewid. [...]-[...] obręb M. D., gmina W. K.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy W. K. z dnia [...] lutego 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale z powodu upływu okresu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie stwierdziło jej nieważności. Decyzja z [...] maja 2007 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Rozpatrując skargę wniesioną od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, dokonując wyjaśnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji Wójta Gminy W. K. z dnia [...] lutego 2006 r., prawidłowo stwierdził, że podniesiony przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 u.p.z.p., jako trafny, zasługiwał na uwzględnienie. W świetle bowiem postanowień tego przepisu, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w drodze decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. Oznacza to zatem, że przesłanką do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia tej lokalizacji jest brak na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że teren, którego dotyczy kwestionowana przez skarżącego decyzja jest częściowo objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXXIII/162/98 Rady Gminy w W. K. z dnia 9 lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 1999 r. Nr 22, poz. 95). Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się z organem orzekającym, iż skoro teren inwestycji w części znajduje się na obszarze objętym ustaleniami wyżej powołanego planu, to w tej części decyzja o lokalizacji inwestycji została podjęta z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p., co wypełnia przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo orzekło o braku zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy W. K. z dnia [...] lutego 2006 r., podając przy tym jako przyczynę braku możliwości stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., upływ 12-miesięcznego terminu od dnia doręczenia stronie decyzji w drodze obwieszczenia. Sąd podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego, iż organ wydający kwestionowaną decyzję nie naruszył, w zakresie właściwości organu prowadzącego postępowanie, art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm., w brzmieniu obowiązującym w lutym 2006 r.), albowiem przepisy tej ustawy dotyczą inwestycji w zakresie dróg krajowych, których inwestorem i wnioskodawcą postępowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś organem właściwym w zakresie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest wojewoda (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcą inwestycji w zakresie przebudowy układu drogowego był natomiast [...] Polska [...] Sp. z o.o., co przesądziło o braku zasadności zarzutu naruszenia właściwości przez organ prowadzący postępowanie zakończone kwestionowaną przez skarżącego decyzją. Sąd poparł również stanowisko organu II instancji, iż przedmiotowa inwestycja miała wpływ nie tylko na tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczyła bowiem przebudowy drogi krajowej, której zarządcą stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a także związana była z przebudową drogi gminnej, a co za tym idzie, stanowiła w istocie inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji miał zatem zastosowanie art. 53 ust. 7 u.p.z.p., gdyż omawiana inwestycja została zainspirowana inwestycją o charakterze niedrogowym. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez jego niezastosowanie , a także art. 2 ust. 1 i art. 10 tej ustawy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy powołanej ustawy dotyczą inwestycji w zakresie dróg krajowych, których inwestorem i wnioskodawcą postępowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, - art. 53 ust. 7 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na nie uwzględnienie faktu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem 12 miesięcznego terminu wymieniony w tym przepisie, -156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż fakt budowy nowego odcinka drogi (pkt 2 decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.), która jest drogą publiczną przesądza o tym, że wszelkie zasady wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do sprawy z zakresu dotyczącego lokalizacji drogi, gdyż ta powinna być realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd I instancji dokonał, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, błędnej wykładni art. 2 i art. 10 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., mylnie przyjmując, że wnioskujący o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (właściwy zarządca drogi) musi być jednocześnie inwestorem planowanego przedsięwzięcia. Z przepisów art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wynika, iż wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie winien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający na wniosek inwestora tj. firmy [...] Polska [...] Sp. z o.o. Inwestor ma bowiem w sprawie niniejszej znaczenie drugorzędne, gdyż nie będąc właścicielem ani zarządcą drogi, nie może być wnioskodawcą w sprawie o wydanie decyzji lokalizacyjnej dotyczącej budowy nowej drogi. Ustawodawca jako organ właściwy do wnioskowania w sprawach lokalizacji dróg krajowych wskazał GDDKiA. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, iż oparcie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowi naruszenie prawa polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, bowiem art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyłącza stosowanie w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 7 u.p.z.p. strona podniosła zaś, że 12 - miesięczny termin od doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego upływ wyłącza ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji, powinien być liczony do dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania, rozpoznając zaś sprawę w granicach zarzutów postawionych we wniesionym środku odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która została wydana na wniosek [...] Polska [...] Sp. z o.o. Sp. k. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma zatem ani proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W jego ramach dokonywana jest bowiem wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, co sprawia, że w rozważanym przypadku kontrola ta ogranicza się jedynie do oceny, czy decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie układu drogowego dróg krajowych, dróg gminnych i dróg wewnętrznych dla potrzeb obsługi Centrum Logistycznego [...] rażąco naruszała przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których została wydana. Należy zauważyć, że możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez stwierdzenie jej nieważności została w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczona terminem wskazanym w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 53 ust. 7 zdanie drugie u.p.z.p.). Po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Z powołanych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia właściwości organu prowadzącego postępowanie, sformułowane w oparciu o treść art. 10 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie stanowiły uzasadnionych podstaw kasacyjnych. Powołany powyżej przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowił podstawę zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Upływ 12- miesięcznego terminu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowił dla organu nadzorczego podstawę do odstąpienia od orzeczenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. K. z [...] lutego 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo stwierdzenia, że rażąco narusza ona art. 50 ust. 1 u.p.z.p., gdyż została wydana dla inwestycji, która ma powstać na terenie znajdującym się częściowo na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w sprawie wynika bowiem, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została doręczona inwestorowi oraz właścicielom nieruchomości, na których inwestycja była lokowana na piśmie w dniach 3 i 6 lutego 2006 r., natomiast skarżący został o niej decyzji zawiadomiony w trybie art. 49 k.p.a. w drodze obwieszczenia, które zostało wywieszone w Urzędzie Gminy w W. K. w dniu [...] lutego 2006 r. Wobec powyższego zasadnie stwierdzono, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 15 lutego 2006 r. Powyższe ustalenie skutkowało następnie prawidłowym przyjęciem, że upływ 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wyłączył możliwość wyeliminowania decyzji z [...] lutego 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, mając na uwadze treść art. 158 § 2 k.p.a., organ nadzorczy prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, zaś Sąd I instancji słusznie potwierdził zasadność takiego rozstrzygnięcia. Z powołanych powyższej względów, tj. skoro przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ustanawia granicę czasową stosowania art. 156 k.p.a., zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniony przez skarżącego tym, że potwierdzenie przez organy, iż decyzja Wójta Gminy W. K. wydana została z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie ostatnio powołanego przepisu, również należało oddalić. Nie można zarazem podzielić stanowiska skarżącego, że 12-miesięczny termin wskazany w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. powinien być liczony do dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (zob. np. wyrok NSA z 4 października 2000 r., V Sa 283/00, Lex nr 50110). W odniesieniu do terminu wskazanego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Sąd podziela zaś wyrażane w piśmiennictwie poglądy w świetle których, z uwagi na ochronę praw stron postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie zawiadamia się pisemnie, wbrew dosłownemu brzmieniu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. należy przyjąć, że 12-miesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, s. 437). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.