I OSK 704/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 508/07 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 508/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. E. W. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w Radomyślu Wielkim o ustanowienie na działce nr [...] w P. drogi koniecznej z prawem przechodu, przegonu i przejazdu, na rzecz działki nr [...], której jest właścicielem oraz o sporządzenie i zatwierdzenie planu zagospodarowania działki nr [...] z uwzględnieniem obowiązujących norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi dojazdowe, likwidacji nielegalnie wybudowanego gnojownika, a nadto ustanowienia zakazu wznoszenia w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – budowli i urządzeń, które uniemożliwiałyby przejazd. Burmistrz Radomyśla Wielkiego, pismem z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...] odmówił ustanowienia drogi koniecznej wskazując, że obciążaniu służebnością drogi nr [...] na rzecz działki nr [...] stanowiącej własność E. W. sprzeciwia się fakt, że droga ta pełni funkcje użyteczności publicznej, służąc licznej grupie mieszkańców P. Od tego pisma E. W., wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, traktując to pismo jak decyzję. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło E. W. to odwołanie, wskazując, że sprawy o ustanowienie drogi koniecznej należą do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. E. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż sprawa o ustanowienie drogi koniecznej na działce nr [...] była już przedmiotem rozpoznania Sądu Rejonowego w Mielcu oraz Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu, jednakże jej wniosek nie został uwzględniony. Sądy stwierdziły, iż przedmiotowa droga ma charakter publiczny i ustanawianie na niej służebności skutkowałoby ograniczeniem praw innych użytkowników drogi. Stwierdziła dalej, iż nie żąda ustanowienia służebności, lecz "ustanowienia drogi koniecznej, to jest drogi odpowiedniej, drogi która będzie spełniała wymogi obowiązujących norm i będzie zgodna z warunkami technicznymi dla dróg dojazdowych". Podniosła, że obecny stan drogi uniemożliwia jej podjęcie działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...], utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. Na to postanowienie E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, że ustanowienie drogi koniecznej może nastąpić zarówno wówczas, gdy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, jak i wtedy, gdy dostęp taki posiada, jednakże jest on nieodpowiedni. Stwierdziła ponadto, iż o administracyjnym trybie załatwienia jej sprawy, przesądza zawarte w uzasadnianiu wyroku Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu stwierdzenie, że ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze publicznej jest niedopuszczalne. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 508/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wskazał, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oba postanowienia wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu dotknięte są wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie E. W. wniosła podanie do Burmistrza Gminy Radomyśl Wielki i w jego następstwie otrzymała pismo, które oceniła jako decyzję administracyjną, wnosząc od niej następnie odwołanie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu było rozpatrzenie tego odwołania stosownie do reguł określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany bowiem w podstawie prawnej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2007 r. art. 66 § 3 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy w ocenie organu, podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z jego treści nie da się ustalić właściwego organu, względnie gdy z treści podania wynika, że do jego rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie uwadze Kolegium umknęło jednak, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w fazie postępowania odwoławczego, uregulowanego rozdziałem 10 "Odwołania" Działu II k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Kolegium powinno dokonać oceny charakteru aktu organu gminy w kontekście normy art. 134 k.p.a., aby rozważyć, czy odwołanie w ogóle jest dopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu pominęło jednak treść ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Sąd wskazał dalej, że zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu między innymi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 2 tejże ustawy, w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, kolegia są właściwe w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji. Skoro zatem skarżąca wniosła odwołanie od aktu organu gminy, traktowanego przezeń jako decyzja administracyjna, to zdaniem Sądu, rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, jako organu odwoławczego było rozpatrzenie tego odwołania zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie natomiast w takiej sytuacji postanowienia zwracającego odwołanie, z powołaniem się na art. 66 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu, nastąpiło z rażącym naruszeniem powyżej wskazanego przepisu, a także art. 1 ust. 1 oraz art. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania było odwołanie od aktu organu gminy wydanego w następstwie rozpoznania wniosku, a nie źródłowy wniosek skarżącej skierowany do Burmistrza Gminy Radomyśl Wielki, czego zdaniem Sądu nie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w postanowieniu z [...] marca 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w pierwszej kolejności rozważy charakter prawny aktu Burmistrza Gminy Radomyśl Wielki z dnia [...] lutego 2007 r. w aspekcie dopuszczalności odwołania, a w zależności od tych ustaleń będzie zobowiązane wydać stosowne orzeczenia, przewidziane dyspozycją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w rozdziale 10 "Odwołania" Działu II k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu stosownych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że postanowienia objęte wyrokiem w części pkt 1 wydano z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz tym samym poprzez uznanie przez Sąd, iż w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie ma zastosowania przepis art. 66 § 3 k.p.a.; 2) art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona powinna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136–139, w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wskazano, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wyodrębnia przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w związku z czym, zdaniem organu należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziału 1–9 Działu X "Postępowanie", w sensie ścisłym przepisy te regulują bowiem postępowanie przed organami pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu odwoławczym nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy poprzedzające przepisy zawarte w powyższych rozdziałach Kodeksu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej pojęcie "przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji", należy rozumieć szeroko i nie można go zawężać wyłącznie do określonych przepisów działu II kodeksu "Postępowanie". Obejmuje ono również niektóre przepisy ogólne (dział I). W związku z tym, w ocenie organu, będzie miał zastosowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, jako organem odwoławczym, przepis art. 66 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podnieść należy, że jeżeli organ odwoławczy otrzyma pismo nazwane "odwołanie", to winien przeprowadzić postępowanie wstępne w celu ustalenia czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Nie w każdym bowiem przypadku odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Jeden z przypadków niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy winien ocenić czy wyrażone w tej informacji stanowisko organu pierwszej instancji ma cechy decyzji administracyjnej. Jeżeli organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że informacja organu pierwszej instancji nie nosi cech decyzji administracyjnej, to zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że do postępowania odwoławczego na podstawie art. 140 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji w sprawach nieuregulowanych w art. 136–139 k.p.a., co pozwala zdaniem skarżącego stosować w postępowaniu odwoławczym przepis art. 66 § 3 k.p.a. Przepis art. 66 § 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Z kolei przepis art. 63 § 1 k.p.a. wskazuje, w jaki sposób mogą być wnoszone do organu podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia). W zależności od rodzaju podania Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje inny tryb jego załatwienia przez organ administracji publicznej. Jeżeli podanie jest środkiem zaskarżenia, a więc instytucją procesową, za pomocą której strona może żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, to pierwszą powinnością organu jest ocena dopuszczalności odwołania zgodnie z art. 134 k.p.a. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem kwalifikacji podania wnioskodawczyni, a rolą organu odwoławczego jest weryfikacja tego rozstrzygnięcia w przewidzianym w przepisach trybie. W niniejszej sprawie E. W. złożyła do Urzędu Miasta i Gminy w Radomyślu Wielkim podanie nazwane "wniosek o ustalenie drogi koniecznej". Z treści tego podania wynika, że chciałaby posiadać prawo przechodu, przegonu i przejazdu wszelkimi środkami transportu po drodze stanowiącej działkę nr [...] w P. poprzez likwidację nielegalnie wybudowanego gnojownika z uwzględnieniem obowiązujących norm i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi dojazdowe oraz zakazu wznoszenia w bezpośrednim sąsiedztwie drogi budowli i urządzeń, które utrudniałyby przejazd pojazdów o szerszym nadwoziu np. kombajnu. Z uzasadnienia podania wynika, że istniejąca droga jest nieodpowiednia, gdyż biegnie wzdłuż rowu melioracyjnego i wjazd na mostek na kanale jest utrudniony, a dla dużego samochodu niemożliwy. Na to podanie Burmistrz Gminy Radomyśl Wielki odpowiada pisemnie, że odmawia ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [...], która służy ogółowi mieszkańców do przechodu, przegonu i przejazdu. W odwołaniu od tego pisma E. W. traktując je jako decyzję administracyjną wskazuje, że przysługuje jej prawo do odpowiedniej drogi dojazdowej, którą nazywa "drogą konieczną". Zatem powinnością organu odwoławczego było ustalenie czy organ pierwszej instancji wydał w tak zakreślonej sprawie decyzję administracyjną, a więc czy odwołanie jest dopuszczalne. Organ nie zauważył, iż jeżeli nawet podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, to organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, winien uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, czyli w tym przypadku jakości drogi gminnej, jeżeli działka nr [...] ma taki charakter. Natomiast wnoszącego podanie organ winien zawiadomić, że w sprawach innych winien wnieść odrębne podanie zgodnie z art. 66 § 1 i 2 k.p.a. Notabene w dalszym toku sprawy E. W. przedstawiła dokumenty, z których wynikało, iż wyczerpała drogę przed sądem powszechnym o zaniechanie służebności drogi koniecznej i postanowienie Sądu Okręgowego Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...]). Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie rażąco narusza prawo i stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisu art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wyjaśnił na czym polegało rażące naruszenie prawa przez organ, a więc spełnił wymogi określone w art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja lub postanowienie o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił lub nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeżeli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.