II SA/Sz 858/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta S. wymierzył K. I. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - drogi powiatowej, ul. [...] w S, - w okresie od dnia [...] do dnia [...] pod reklamę zamocowaną na budynku. Jako podstawa prawna decyzji został wskazany art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 5 ust. 1 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta S. z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcia pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach Nr 85, poz. 1592 z późn. zm.) oraz załącznik do uchwały Nr XXX/741/2000 Rady Miasta S. z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście S. oraz art. 104 Kpa i upoważnienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] została przeprowadzona kontrola, która ujawniła zajęcie pasa drogowego - ul. [...] - pod reklamę bez zezwolenia. K. I. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jak również została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia oględzin w tym zakresie. Oględziny dokonane w dniu [...] nie potwierdziły zajęcia pasa drogowego pod reklamę. W toku oględzin stwierdzono, że reklama została usunięta, sporządzona została dokumentacja zdjęciowa. Strona nie brała udziału w oględzinach. Od tej decyzji odwołała się K. I., która w uzasadnianiu odwołania nie zgodziła się z tak wysoką karą jak również podała, że w dniu [...] zajęcie pasa drogowego było tylko chwilowe, gdyż było związane z dokonywanymi czynnościami reklamującymi prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, a organ niesłusznie przyjął, że zajęcie następowało w całym okresie, począwszy od [...] i wniosła o umorzenie nałożonej kary oraz wymierzenie kary w należnej wysokości. Skarżąca wskazała również, że stawiła się na wyznaczony termin podczas którego miało dojść do przeprowadzenia oględzin, jednakże osoby przeprowadzające kontrolę były nieobecne, w związku z czym nie miała ona możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z przepisami tej ustawy. W związku z powyższym, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, organ administracji jest zobowiązany wymierzyć karę, nie mając możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepis powyższy nie daje również możliwości organowi podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary, zmniejszenia wysokości kary, bądź też jej umorzenia itp. W przedmiotowej sprawie K. I. w odwołaniu potwierdziła fakt zajmowania pasa drogowego pod reklamę, a okoliczność, że zajęcie nastąpiło jedynie chwilowo nie została poparta żadnymi dowodami. Kolegium wskazało, że strona wystąpiła w dniu [...] o zajęcie pasa drogowego wskazując termin zajęcia do [...], [...] ograniczyła swój wniosek do zajęcia pasa jedynie pod jedną reklamę. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że z upływem okresu zajęcia pasa drogowego tj. z dniem [...] reklama została usunięta, w związku z czym nieuzasadnione jest jej twierdzenie, że reklama umieszczona została jedynie chwilowo. Dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie mają znaczenia okoliczności z powodu, których strona zajmowała pas drogowy, gdyż istotną kwestią jest w niniejszej sprawie sama okoliczność zajęcia tegoż pasa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2005r., sygn. akt: II SA/Sz 946/04). Ponadto ustosunkowując się do zarzutów K. I., iż została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu, nadto wskazano datę - godzinę i dzień dokonania oględzin, ponadto została zawiadomiona w trybie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie, co uczyniła. Podnoszona przez K. I., okoliczność, że była obecna we wskazanym miejscu i czasie w celu uczestniczenia w oględzinach, a to pracownik zarządcy drogi nie stawił się na termin oględzin, nie została poparta żadnymi dowodami, a z dokumentacji przedmiotowej sprawy wynika, że pracownik stawił się, a nadto wykonał dokumentację zdjęciową i potwierdził to stosownym oświadczeniem. Stwierdzić należy, że nie mają znaczenia z punktu wiedzenia obowiązującego prawa okoliczności podnoszone przez stronę, w szczególności twierdzenie zgłoszone w piśmie z dnia [...], iż jakoby stelaż po zdemontowanej reklamie nie należy do niej, gdyż w odwołaniu z dnia [...] skarżąca nie kwestionowała tego faktu, wręcz zajęcie pasa drogowego potwierdziła, a nie zgodziła się jedynie z wysokością kary wnosząc tym samym o wymierzenie kary w należnej wysokości. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze K. I. podniosła, iż nie zgadza się z naliczeniem kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, a także że decyzja w tej sprawie została wydana bez uwzględnienia składanych w toku postępowania wyjaśnień. Podtrzymała swoje twierdzenie, iż reklama została po upływie ważności zezwolenia wywieszona tylko na czas wykonywania zdjęć do portfolio firmy. Zakwestionowała także oględziny przeprowadzone w dniu [...] bez jej udziału, czego konsekwencją są wątpliwości organu, który stelaż jest jej własnością i za który powinny być naliczane opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, a ponadto podniosło, iż twierdzenia skarżącej jakoby stelaż po zdemontowanej reklamie nie należał do niej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w odwołaniu skarżąca nie kwestionowała faktu zajęcia pasa drogowego, a jedynie nie zgodziła się z wysokością nałożonej kary. Nadto skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że z upływem okresu zajęcia pasa drogowego tj. z dniem [...] reklama została usunięta, a następnie reklama została umieszczona jedynie chwilowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraża zasadę prawdy obiektywnej: "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...)". Jednym z przepisów zapewniających realizację tej zasady jest art.77 § 1 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązku organu administracji publicznej gromadzenia materiału dowodowego co prawda nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwości lub fałszywości twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Z zasadą prawdy obiektywnej koresponduje także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Na tle powyższych zasad można wywieść stwierdzenie, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Jak podkreśla E. Iserzon, "Postępowanie administracyjne wymaga od strony czynnego udziału w postępowaniu dowodowym" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks ... , s. 164). Ciężar dowodu w niektórych zatem sytuacjach będzie rozłożony na· oba podmioty uczestniczące w postępowaniu, a przede wszystkim na stronę. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jak stwierdza NSA w wyroku z dnia 20 maja 1998 r., (I SA/Ka 1605/96, LEX nr 33 414), z treści przepisów nakładających na organy obowiązek zebrania całego materiału dowodowego nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że "organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach". Pogląd ten należy podzielić także wtedy, gdy strona pomimo wezwania przedstawia ogólnikowe bądź lakoniczne środki dowodowe (wyr. NSA z dnia 19 września 1988 r., II SA 1947/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 82 oraz z dnia 23 września 1998 r., III SA 2792/97, LEX nr 44 742). Niemniej jednak w takich wypadkach obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest jednak wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń. Jeżeli jednak strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, dopiero wtedy można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. W niniejszej sprawie, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, K. I. zakwestionowała domniemanie organu polegające na przyjęciu, iż od wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tj. [...] do [...] zajmowała pas drogowy, podnosząc, iż reklama została wywieszona tylko na czas wykonywania zdjęć do portfolio firmy. Jakkolwiek strona została w trybie art.10 Kpa zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co zostało przez nią dokonane w dniu [...], to jednak organ nie wezwał K. I. do przedstawienia dowodów na okoliczności podnoszone przez nią w odwołaniu, a dotyczące jedynie czasowego zajmowania pasa drogowego pod reklamę w okresie od [...] do [...] i nie poinformował strony o skutkach braku takich dowodów, do czego był zobowiązany w świetle art.9 Kpa. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że nie zebrano całego materiału dowodowego koniecznego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszono art.7 i 77 Kpa, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wezwać stronę do przedstawienia dowodów na okoliczność związaną z jedynie czasowym zajęciem pasa drogowego w spornym okresie, a następnie dokonać oceny tych dowodów i dopiero wydać stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.