II SA/Kr 619/07

Sygn. akt II SA/ Kr 619/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel ( spr. ) WSA Grażyna Firek Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie odszkodowania skargę oddala Starosta [...] decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. la, ust. 2, ust. 3 ustawy z 21. 08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o odszkodowaniu za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, obr. [...], obj. Kw [...] na rzecz K. P. w kwocie [...] zł, do wypłaty odszkodowania zobowiązując Gminę [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji podał, że działka nr [...] o pow. [...] ha przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa [...]1998 r., na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, obj. Kw [...], dokonanego na wniosek właściciela tej działki K. P., w wyniku którego nowo utworzona działka nr [...] została wydzielona pod budowę drogi. Ponieważ wysokość odszkodowania za w/w działkę nie została ustalona w wyniku negocjacji pomiędzy przedstawicielem Gminy [...] i dotychczasowym właścicielem, K. P. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie należności za utratę prawa własności działki nr [...] w obr. [...]. Wobec powyższego, stosownie treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z wykonanym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym, wartość działki ewid. [...] o pow. [...] ha została ustalona przez organ I instancji na kwotę [...] zł. Pełnomocnik K. P., J. P. zaakceptowała powyższą kwotę, co potwierdziła w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Gmina [...] również nie wniosła zastrzeżeń do wykonanej wyceny. Zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Prawo własności objętej tym postępowaniem nieruchomości przeszło na rzecz Gminy [...], natomiast zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 1a cyt. ustawy, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...], podnosząc, iż w 1998 r. Gmina [...] wypłacała odszkodowania za grunty przejęte pod budowę dróg na podstawie decyzji Burmistrza, w wysokości [...] zł za 1 ar, skarżący natomiast zwrócił się z wnioskiem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania dopiero w 2005 r. Z tego powodu Gmina [...] uważa, że naliczone odszkodowanie przez Starostę [...] jest za wysokie w porównaniu do straty poniesionej przez K. P. w wyniku decyzji Burmistrza nr [...] z [...]. 1998 r. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...]. 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 9 a ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...] 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. B., stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę, kwota jaką winna wypłacić Gmina [...] poprzedniemu właścicielowi nieruchomości tj. K. P. wyniosła [...] zł za 1 m2. Wartość całej działki, liczącej [...] m2 wyniosła zatem [...] zł, tymczasem jako kwotę ostateczną B. B. przyjął [...] zł. Oznacza to zaokrąglenie wartości wywłaszczonej nieruchomości o [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09. 2004 r. (Dz. U. nr 207, poz. 2109) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jednocześnie § 55 ust. 2 (powinno być § 56 ust. 2) tego rozporządzenia formułuje zasadę, iż kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Organ odwoławczy podał, iż opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Wojewoda [...] uznał, iż zwiększenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie o [...] zł bez wyraźnie wskazanej przyczyny, w znacznym stopniu podważa jego wartość dowodową, oraz stawia pod znakiem zapytania spełnienie przez niego wspomnianych wymogów odnoszących się do możliwości dokonania analizy logiczności i poprawności zawartych w nim wniosków. Działanie takie rodzi również wątpliwości, czy operat został sporządzony zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. Wobec powyższego i z racji faktu, iż sposób ustalenia kwoty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 obręb [...], budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, organ odwoławczy decyzję Starosty [...] z [...]2006 r. uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu uzupełnienia materiału dowodowego o nowy, prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...]2007 r. złożył K. P., działający przez pełnomocnika J. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że pod błahym pretekstem przewleka się postępowanie administracyjne domagając się sporządzenia w sprawie kolejnego operatu, co powoduje zwiększenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz odszkodowania na podstawie aktualnych cen porównywalnych z cenami analogicznych nieruchomości przyjmując jako podstawę wyliczenia cenę 1 ara działki na kwotę [...] zł, co daje łączną kwotę [...] zł. Powołał się przy tym na zestawienie cen nieruchomości w [...] i okolicach umieszczone w załączonym do skargi artykule prasowym ("Dziennik Polski" z [...]. [...] 2007 r.) . Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej sadowej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ w niniejszej sprawie organ administracji publicznej II instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją z art. 136 kpa. Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 kpa nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno zawierać ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z [...] 2006 r. orzekł o odszkodowaniu na rzecz K. P. w kwocie [...] zł za utratę prawa własności nieruchomości stanowiącej dz. ewid. Nr [...] o pow. [...] ha obr. [...], zobowiązując do wypłaty w/w kwoty Gminę [...]. Powyższa działka przeszła bowiem na własność Gminy [...] z mocy prawa z dniem [...]1998 r. na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza M. i Gm. w [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, dokonanego na wniosek K. P., w wyniku którego nowo utworzona działka nr [...] została wydzielona pod budowę drogi. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 cyt. ustawy za działki gruntu o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Gdy odszkodowanie nie zostanie uzgodnione w drodze negocjacji miedzy właścicielem a właściwym organem zgodnie z art. 130 ust. 2 cyt. ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, w której zostaje określona wartości nieruchomość. Przy czym zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. ) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych na lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z ust. 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1)wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, ze wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%; Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 stosuje się odpowiednio przy ustalaniu odszkodowania za działki gruntu o których mowa w art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uzgodnienia odszkodowania pomiędzy dotychczasowym właścicielem dz. ewid, nr [...]-K. P. a odpowiednim organem, co potwierdza przedłożony do akt administracyjnych protokół z negocjacji spisany [...] 2005 r., organ I instancji ustalił odszkodowania w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym opracowanym przez mgr inż. B. B. w dniu [...] 2006 r. Zdaniem organu I instancji ustalona w operacie szacunkowym wartość przedmiotowej nieruchomości - określona wg stanu przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] 1998 r. tj. z dniem gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, oraz przy uwzględnieniu zaktualizowanej rynkowej wartości w/w nieruchomości - wyniosła tak jak to określił w konkluzji rzeczoznawca [...] zł (s. [...] przedłożonego w aktach operatu szacunkowego). Zarazem z przedstawionych w operacie obliczeń matematycznych wynikało, że wartość działki wyniosła [...] zł ( [...] zł za 1 m2 x [...] m2). Powyższe zaokrąglenie wartości rynkowej dz. ewid. [...] zostało dokonane przez rzeczoznawcę bez żadnego uzasadnienia. Należy podkreślić, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość posiada określoną w operacie wartość, a wartość ustalona w operacie stanowi podstawę określenia przez organ kwoty należnego odszkodowania. W związku z tym, skoro organ ustala kwotę odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy to powinien ocenić poprawność i wiarygodność przedstawionej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a tego organ I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił przyjmując dowolne ustalenie rzeczoznawcy majątkowego, iż wartość przedmiotowej działki wynosiła [...] zł. W tej sytuacji, mając dodatkowo na uwadze treść § 56 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że kwotę wartości nieruchomości wyraża się w złotych, w ocenie Sądu należy się zgodzić z organem odwoławczym, że skoro rzeczoznawca ustalił, w oparciu o przeprowadzone proste obliczenia matematyczne, że wartość przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. [...] wynosiła [...] zł, a następnie zaokrąglił powyższą kwotę do [...] zł, nie podając żadnego uzasadnienia dlaczego zmienił otrzymany iloczyn to, ustalenie przedmiotowego odszkodowania przez organ I instancji było przedwczesne ponieważ organ nie podjął wszystkich niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości koniecznych do ustalenia należnego za nią odszkodowania. Być może były jakieś podstawy do podwyższenia wartości przedmiotowej działki ew. [...] ale ani biegły ani organ nie uzasadniły tego. Nadto należy wskazać, że w ocenie Sądu prawidłowość ustalenia przez biegłego w przedstawionym operacie majątkowym wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości budzi wątpliwości także z innego powodu. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 134 ust. 1 cyt. ustawy podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. W związku z czym przy uwzględnieniu w/w par. 36 cyt. rozporządzenia wynika, że procedura wyceny nieruchomości w każdym przypadku powinna być poprzedzona wnikliwą analizą rynku, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych analizą cen występujących na rynku. (por. wyrok NSA z 4.10. 2006 r.sygn. akt IOSK 417/06, LEX nr 281387). Natomiast oceniając sposób określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym przez mgr. Inż. B. B. trzeba wskazać, że - posługując się podejściem porównawczym i metodą porównywania parami - wśród pięciu wybranych do analizy nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił nieruchomość oznaczoną nr [...], znacznie różniącą się od pozostałych ( uwzględniona transakcja dotyczyła nabycia 0,06 części ułamkowej działki o całkowitej pow. [...] m kw.) Warto także wskazać, że w operacie majątkowym sporządzonym w [...] 2006 r. uwzględniono 3 transakcje z 2005 r. i tylko dwie z 2006 r.- w tym w/w transakcję dotyczącą nieruchomości nr [...]- w sytuacji gdy w analizowanym obszarze następował wzrost cen nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszar [...], na co wskazuje biegły rzeczoznawca na [...] stronie operatu w punkcie [...] analiza rynku nieruchomości. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego, który podnosi, iż przedmiotowe odszkodowanie za wydzieloną działkę pod drogę publiczną i związaną z tym utratę prawa własności dz. ewid. [...] powinno wynieść [...] zł, należy wskazać, że odszkodowanie zostanie ustalone stosownie do obowiązujących w/w przepisów, w ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym. W tym stanie rzeczy należy zatem wyrazić stanowisko, że skoro w niniejszej sprawie oszacowanie przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako dz. ewid. [...] o pow. [...] ha obr. [...] gm. [...] dokonane w operacie szacunkowym z [...]2006 r. budzi wątpliwości, a na podstawie w/w operatu szacunkowego organ I instancji ustalił wysokość należnego K. P. odszkodowania, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji celem dokładnego wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji