II OSK 553/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 563/07 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. dotyczącą umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] przez W. P.. Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano przebieg postępowania, które zostało wszczęte na wniosek I. M. w sprawie prowadzenia przez W. P. robót budowlanych na w/w działce przy utwardzaniu powierzchni gruntu. W wyniku postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin z dnia 9 maja 2002 r. organ I instancji ustalił, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki kostką brukową wykonywane były w maju 2002 r. w oparciu o zgłoszenie do Starostwa Powiatowego z dnia 27 lutego 2002 r., którego kserokopia znajduje się w aktach sprawy. Wobec stwierdzenia legalności wykonanych robót Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie opisanych robót budowlanych. Sąd podkreślił, iż I. M. ani w pismach z dnia 12 kwietnia 2002 r. i 29 kwietnia 2002 r., ani też w trakcie oględzin nie poruszała tematu schodów zewnętrznych wiodących z poziomu gruntu do garażu. Dopiero w zażaleniu z dnia 6 października 2006 r. na niezałatwienie sprawy w terminie podniosła, że ponad 4 lata wcześniej złożyła wniosek w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę tychże schodów. Organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2006 r. zawiadomił I. M. i W. P. o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na wskazanej wyżej działce. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma. I. M. nie wniosła zastrzeżeń odnośnie tak określonego przedmiotu postępowania. Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia robót budowlanych przeprowadzonych przez W. P. na jego działce na początku maja 2002 r. polegających na utwardzeniu gruntu za pomocą kostki brukowej. Sąd stwierdził nadto, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 5 prawa budowlanego nie wymaga wydania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 wykonywanie takich robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W. P. takim zgłoszeniem się legitymował, tym samym prowadzone przez niego roboty nie stanowiły samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła I. M.. W/w wyrokowi zarzuciła rażące naruszeniem prawa, a w szczególności naruszenie przepisów art. 75, 79 i 77, 80 k.p.a. w związku z art. art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. i w efekcie art. 105 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe takie działanie organów, które niezgodnie z prawem samodzielnie zinterpretowały żądania wniosku skarżącej i bezzasadnie przyjęły, że rzeczywista wola strony (bez przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistej jej woli), dotyczy jedynie sprawy nielegalnych robót budowlanych polegających na utwardzeniu posesji kostka brukową, a w konsekwencji przy niewłaściwym i rażąco niezgodnym z prawem przeprowadzaniu środków dowodowych, uznaniu że postępowanie dało dostateczne podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, co w ocenie skarżącej było zdecydowanie przedwczesne i niezgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z uwagi na wadliwość wskazanej podstawy kasacyjnej. Artykuł 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Ust. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa stanowi, ze skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści kasacji wynika, ze jej autor wskazuje pierwsza podstawę kasacyjną podnosząc, iż przy wydaniu wyroku doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 75. 79, 77, 80, 6,7,8,9 i 10 k.p.a., a w konsekwencji i art. 105 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe takie działanie organów które samodzielnie zinterpretowały żądania skarżącej niezależnie od jej rzeczywistej woli. Jest oczywiste, ze przy tak sformułowanym zarzucie i wskazanych przepisach, które (zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną) zostały naruszone można mówić o podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 ppsa. Kasacja kwestionuje bowiem w istocie ustalenia faktyczne które zostały poczynione przez organy, a które nie wyczerpują całości żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania. Należy zauważyć poza tym, że wszystkie przepisy powołane w skardze kasacyjnej mają charakter procesowy. Pierwsza grupa (art. 6-10 k.p.a.) znajduje się w rozdziale II k.p.a. określającym zasady ogólne postępowania administracyjnego. Z kolei druga ( art. 75,77,79 i 80 k.p.a.) w rozdziale IV k.p.a., który odnosi się do dowodów, w tym także do reguł ich przeprowadzania. Jest oczywiste, że Sąd I-ej instancji przepisów tych nie stosował, a więc i nie mógł ich naruszyć. Do takiego naruszenia mogło dojść wyłącznie w postępowaniu przed organami. Oznacza to, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie można zarzucić co najwyższej błędną ocenę faktu takiego naruszenia (o ile do niego w ogóle doszło) Konieczne było wiec w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa i odniesienie jej do konkretnych przepisów postępowania, które zdaniem autora kasacji zostały naruszone w postępowaniu przed organami. Tego zaś kasacja nie czyni. Przywołanie podstawy kasacyjnej wskazanej art. 174 pkt 1 ppsa jest o tyle wadliwe, ze kasacja nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego który został naruszony przez jego niewłaściwe zastosowanie bądź błędną wykładnię. To co w art. 174 pkt. 1 ppsa określono jako niewłaściwe zastosowanie jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ. Identycznie jest w przypadku błędnej wykładni. Trzeba poza tym pamiętać, iż zarzut naruszenia prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 1 ppsa) może zostać skutecznie postawiony jedynie wtedy kiedy kasacja nie kwestionuje ustaleń faktycznych. Jeśli natomiast ustalenia faktyczne są podważane to judykatura zgodnie przyjmuje, iż zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za przedwczesny a zatem i bezskuteczny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04 – ONSA WSA nr 4/2005 poz. 67). W przedmiotowej sprawie błędem było więc jednoczesne stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego, oraz zarzutu błędnych ustaleń faktycznych poprzez pominięcie rzeczywistego żądania skarżącej, która (zdaniem autora kasacji) kwestionowała w postępowaniu przed organami także budowę schodów. Jeśli więc wnoszący skargę kasacyjną zamierzał kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przed Sądem I-ej instancji winien bezwzględnie oprzeć skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa (na naruszeniu przepisów postępowania). Tego zaś nie uczynił. Z powyższych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.