II GSK 488/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 774/07 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 774/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. I Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. odmówił P. S. przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Organ I instancji wskazał, że wniosek o pomoc finansową dotyczący przejęcia płatności przyznanej poprzedniemu posiadaczowi rolnemu (A. S. – ojcu wnioskodawcy), wraz z planem dostosowania, kopią aktu notarialnego umowy darowizny z dnia 30 listopada 2006 r. oraz oświadczeniem o chęci kontynuacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania opracowanego przez poprzedniego posiadacza rolnego, skarżący złożył w dniu 26 marca 2007 r. Oznaczało to, że wniosek o przejęcie płatności nie został złożony w terminie 35 dni od dnia przejęcia posiadania całości gospodarstwa rolnego, a to wykluczało przyznanie pomocy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S. przyznając, że na skutek niewiedzy złożył wniosek z opóźnieniem. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że pozytywną przesłanką niezbędną do przejęcia płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego jest między innymi złożenie stosownego wniosku w terminie przewidzianym w § 7b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), dalej cytowane jako: rozporządzenie RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Skarżący w dniu 30 listopada 2006 r. przejął posiadanie całości gospodarstwa rolnego wskazanego przez poprzedniego wnioskodawcę A. S., natomiast wniosek o przejęcie płatności złożył w dniu 26 marca 2007 r. Z uwagi na niezachowanie 35-dniowego terminu na złożenie wniosku, nie można było przyznać pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. P. S. podniósł, że niezwłocznie po przekazaniu gospodarstwa rolnego umową darowizny ojciec skarżącego – A. S. złożył oświadczenie o przekazaniu prawa do płatności z tytułu wniosku o pomoc na dostosowanie gospodarstwa do standardów UE, zaś osoba odbierająca to oświadczenie nie poinformowała go o konieczności złożenia w odpowiednim terminie wniosku przez przejmującego gospodarstwo. Informacji takich nie uzyskał także sam skarżący, mimo iż w grudniu 2006 r. dwukrotnie odwiedził Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 7b ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. w przypadku, gdy w okresie od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności do dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten: 1) złoży wniosek o przyznanie płatności, która przysługiwała poprzedniemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego; 2) będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego; 3) zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności uzyskanej przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli nie zrealizowałby w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Z powyższej regulacji wynika, że producent rolny chcący skorzystać z prawa do płatności zobowiązany jest złożyć odpowiedni wniosek i zobowiązać się do kontynuacji realizacji rozpoczętego projektu w terminie 35 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu I instancji, wskazany wyżej termin nie może ulec przedłużeniu, zaś jego zachowanie leży w interesie wnioskodawcy i to on powinien dołożyć starań, aby terminu dochować. Z zebranego w sprawie materiału wynika jednak, że skarżący złożył stosowny wniosek i zobowiązanie po terminie wskazanym w powyższym przepisie. W ocenie Sądu I instancji nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki do załatwienia sprawy niewiedza o obowiązku dotrzymania 35-dniowego terminu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu I instancji udzielanie informacji stronie w ramach postępowania należy odróżnić od doradztwa prawnego w sprawie, a tym bardziej od doradztwa w sprawie odrębnej, potencjalnie tylko związanej z aktualnym postępowaniem. Ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu w postępowaniu dotyczącym praw ojca skarżącego nie rzutowały na ocenę prawidłowości postępowania i legalności decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło także do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, by udzielono mu błędnych informacji i nie podważał wskazanego przez organ faktu informowania o wymogach prawa w sposób umożliwiający poznanie obowiązku dochowania stosownego terminu (ogłoszenie na specjalnych tablicach, czy w środkach masowego przekazu). II W skardze kasacyjnej P. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwana: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przez organy administracyjne obu instancji art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zarzucił błędną wykładnię prawa polegającą na mylnym rozważeniu zasad postępowania administracyjnego. Kasator podniósł, że P. S. nie dochował 35-dniowego terminu do złożenia wniosku, ponieważ organy administracji z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie udzieliły mu stosownych informacji, mimo jego starań o uzyskanie tych informacji podczas dwóch wizyt w Biurze Powiatowym ARiMR w Ż. w grudniu 2006 r. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. mimo, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego – jego zasady ogólne. Nie można winić skarżącego za zaniechanie, bowiem niedopełnienie czynności spowodowane było niedoinformowaniem go przez organy administracji. Brak pouczenia skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach w sposób oczywisty naruszyło zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasadny jest zarzut pod adresem Sądu, że nie dopatrzył się tego naruszenia. Sąd I instancji błędnie zinterpretował treść art. 9 k.p.a., a naruszenie powołanego przepisu daje podstawę do uchylenia decyzji, zwłaszcza gdy możliwe jest stwierdzenie, że strona z powodu niepoinformowania zamierza podjąć niekorzystne dla siebie działania lub zaniechania. Sąd oddalając skargę naruszył art. 151 p.p.s.a, bowiem w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, co powinno zaowocować zastosowaniem art. 145 p.p.s.a. i uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o odrzucenie tej skargi z powodu niezachowania wymogów formalnych i niewłaściwe sformułowanie zarzutów, bądź jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że wnoszący skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego, wskazał, jako naruszone, jedynie przepisy prawa procesowego. Podniósł, że skarżący nie wykazał, iż organ nie informował go o konieczności złożenia wniosku oraz wskazał, że w siedzibie organu wisiały ogłoszenia informujące o stosownych procedurach przejęcia płatności przez następcę. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach tych podstaw należy postawić zarzuty kasacyjne, tj. przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. W tym miejscu podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi sądowemu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, której legalność kontrolował Sąd I instancji. Powoduje to konieczność formułowania zarzutów skargi kasacyjnej w stosunku do działania Sądu, a nie organu. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. ma charakter sformalizowany, w związku z tym ustawodawca powierzył jej sporządzenie tylko podmiotom profesjonalnym (art. 175 p.p.s.a.). NSA nie jest uprawniony do wyjścia poza podstawy kasacyjne, do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uzupełniania ani korygowania, zatem skarga kasacyjna, która nie zawiera prawidłowo sprecyzowanych zarzutów nie może być skuteczna. Rozpoznawana skarga została oparta na jednej tylko ustawowej podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, a w ramach tej podstawy sformułowany został zarzut oddalenia skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., mimo naruszenia przez organy zawartych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. zasad ogólnych k.p.a., które to zasady kasator, określił jako przepisy prawa materialnego. Jak wskazano wyżej, skarga kasacyjna musi precyzyjnie określać przepis prawa, który został naruszony przez Sąd. W sprawie niniejszej, jako naruszony przez Sąd przepis prawa materialnego, kasator przywołał art. 151 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego, przewidującym sposób rozstrzygnięcia o skardze. Powołanie tylko tego przepisu w zarzucie kasacyjnym nie określa, co w istocie zarzuca sądowi kasator. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest zawsze zarzutem niekompletnym bowiem nie wskazuje, dlaczego oddalenie skargi przez Sąd, zdaniem kasatora, było wadliwe. W sprawie niniejszej kasator powołując jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który naruszył Sąd oddalając skargę. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany przez NSA za usprawiedliwiony. Mimo błędnego sformułowania podstawy kasacyjnej i niedoprecyzowania zarzutu, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator kwestionuje sposób prowadzenia postępowania przez organ i akceptację przez Sąd naruszenia zasad prawa administracyjnego przez organ. Kasator wywodzi, że niepoinformowanie skarżącego o konieczności podjęcia stosownych czynności prawnych, w stosownych terminach, przewidzianych w § 7b rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., naruszało art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Powołane przepisy k.p.a. są przepisami prawa procesowego ustanawiającymi zasady ogólne postępowania administracyjnego. Stanowią one, niejako wyciągnięte przed nawias, reguły interpretacyjne wszystkich przepisów postępowania administracyjnego, które to przepisy mają być wykładane i stosowane przez organy z uwzględnieniem omawianych zasad. "Charakterystyczną cechą wszystkich tych zasad jest to, że nie wprowadzają one żadnych nowych, samoistnych instytucji /.../ są natomiast normami, które mają być realizowane poprzez istniejące instytucje" (por. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz." Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003, s. 42). Aby można mówić o naruszeniu powołanych zasad postępowania administracyjnego należało więc wskazać na jakim etapie postępowania i którego obowiązku informacyjnego zaniechał organ. Przypomnieć należy, że przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego, które było w trakcie modernizacji przy pomocy finansowej ze środków pochodzących z funduszy Wspólnoty może, ale nie musi przejąć zobowiązanie poprzednika do przeprowadzenia modernizacji i dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej. Przejęcie zobowiązania poprzednika uprawnia następcę do otrzymania płatności (pomocy). Jednak dopiero oświadczenie o przejęciu zobowiązania i zgłoszenie wniosku o przyznanie płatności "wprowadza" następcę do postępowania dotyczącego pomocy unijnej, zatem dopiero od tego momentu następca staje się stroną postępowania i podmiotem, wobec którego organ ma obowiązki informacyjne. Nie oznacza to, że rolnik nie ma możliwości uzyskania stosownej informacji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) ośrodki doradztwa rolniczego i Krajowe Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich są obowiązane do informowania o warunkach i trybie udzielania pomocy i doradzania w zakresie sporządzenia niezbędnej dokumentacji. Są to placówki powołane do udzielania rolnikom potrzebnych informacji. Jednak to rolnik musi wykazać aktywność w poszukiwaniu informacji. Istnienie specjalistycznych placówek informacyjnych nie zwalnia organów administracji z obowiązku kompetentnego i rzetelnego informowania rolnika o wszystkich jego uprawnieniach i obowiązkach. Te niekwestionowane obowiązki istniejące po stronie organu nie zwalniają jednak rolnika od wykazania dbałości o własne interesy, która to dbałość musi się przejawiać także w poszukiwaniu informacji. W sprawie niniejszej z oświadczeń samego P. S. wynika, że mimo przejęcia gospodarstwa w dniu 30 listopada 2006 r., zgłosił się do organu dopiero w dniu 26 marca 2007 r., zatem do tej daty nie był jeszcze stroną postępowania dotyczącego pomocy ze środków Unii i do tej daty organ nie miał wobec niego obowiązków informacyjnych. Wskazać należy ponadto, że naruszenie prawa procesowego może tylko wtedy być podstawą uchylenia decyzji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Naruszenia przepisów postępowania, które nie miały wpływu na wynik sprawy nie mogą stanowić przyczyny uchylenia decyzji. W sprawie niniejszej jest niesporne, że P. S. złożył wniosek o przyznanie płatności i stosowne oświadczenia z prawie 3 miesięcznym opóźnieniem. Z całokształtu uregulowań zawartych w rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. wynika, że termin zawarty w § 7b jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie dokonanie czynności jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność jest bezskuteczna, zatem przyznanie płatności nie jest możliwe. Nawet gdyby uznać, że organ powinien informować następcę, który jeszcze się do niego nie zgłosił, o obowiązkach i terminach warunkujących przyznanie płatności, to upływ terminu prawa materialnego uniemożliwia skuteczne przejęcie zobowiązania i płatności. Upływ terminu do złożenia wniosku skutkuje zatem odmową przyznania płatności, a uchybienia procesowe organu nie mają wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwione. Zważywszy powyższe NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 z późn. zmianami) i zasądził na rzecz organu kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez radcę prawnego, który uczestniczył w rozprawie przed NSA i reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.