II GSK 489/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1021/07 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1021/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR) z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. przyznał P. N. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie [...] zł. W dniu [...] kwietnia 2007 r. P. N. zmarł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu P. N. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że prawa określone decyzją o przyznaniu płatności dla gospodarstw niskotowarowych mają charakter osobisty, zatem wygasają wraz ze śmiercią uprawnionego producenta rolnego, co skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o przyznaniu płatności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła żona P. N. – M. N. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego mają charakter osobisty i wygasają wraz ze śmiercią strony, a zatem nie podlegają dziedziczeniu w rozumieniu przepisu art. 30 § 4 k.p.a., zaś wniesienie środka zaskarżenia przez M. N. jest niedopuszczalne z uwagi na wyłączenie możliwości wniesienia odwołania przez osobę trzecią. M. N. złożyła skargę od postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności podał, że wspieranie gospodarstw niskotowarowych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Reguluje je Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (DZ. Urz. WE Nr L 160, z 26.06.1999, s. 80; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, Tom 25, s. 391), dalej: Rozporządzenie Rady. Zgodnie z treścią artykułu 4 Rozporządzenia Rady wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych służy wzrostowi dochodów z rolnictwa, a także poprawie warunków życia, pracy i produkcji. Nadto wsparcie inwestycji jest udzielane gospodarstwom rolnym, których rentowność można wykazać; które spełniają minimalne normy dotyczące środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt, kiedy rolnik posiada odpowiednia wiedzę i umiejętności zawodowe oraz gdy rolnik ten jest kierownikiem gospodarstwa. Tak określoną pomoc Sąd I instancji ocenił jako ukierunkowaną przedmiotowo. Sąd przyznał, że regulacje prawne określają również kryteria, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o pomoc, ale zasadniczą kwestią jest przedmiotowy i materialny charakter pomocy unijnej. Unormowania unijne nie dają więc podstaw do twierdzenia, iż przyznawana pomoc ma charakter świadczenia osobistego. Rada Ministrów rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określiła m.in. przesłanki przyznawania pomocy, które odnoszą się zarówno do gospodarstwa rolnego (specjalizacja, wielkość, przedmiot własności), jak i określają kryteria, które winna spełnić osoba ubiegająca się o pomoc. Spełnienie ich, łącznie z koniecznością przedstawienia planu rozwoju gospodarstwa rolnego, jest podstawą przyznania pomocy. Z przedstawionych regulacji prawnych Sąd I instancji wywiódł, że pomoc w formie płatności ma charakter prawa majątkowego, związanego z gospodarstwem rolnym, a nie świadczenia osobistego. Sąd zauważył, że ani ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie regulują wypadku śmierci beneficjenta. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organu nie rozstrzyga o tym §11 rozporządzenia, który jedynie konkretyzuje warunki przeniesienia płatności w sytuacji przeniesienia własności gospodarstwa rolnego i przyznania renty strukturalnej, ale nie wyklucza ogólnych zasad dziedziczenia obowiązujących w polskim porządku prawnym. Regulacja ta dowodzi również nietrafności argumentacji, iż nie ma możliwości przeniesienia płatności na kolejnych producentów tego samego gospodarstwa. W żadnym razie nie można zaś z tego przepisu wywieźć, iż płatność ma charakter świadczenia osobistego. Reasumując Sąd podał, że organ, pozbawiając skarżącą uprawnień strony, błędnie zastosował prawo materialne, uznając, iż przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, nie pozwalają na przejęcie pomocy przez następcę prawnego, współmałżonka i współwłaściciela gospodarstwa, objętego pomocą unijną. Miało to bezpośredni wpływ na wynik postępowania, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że w rezultacie postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 30 § 4 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie poprzez oddalenie skargi M. N., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono rażące naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w tym w szczególności § 3 i § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez błędną ich wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przepisy te pozwalają na przejęcie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych przez następcę prawnego, współmałżonka i współwłaściciela gospodarstwa objętego pomocą unijną, a także błędne przyjęcie, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego ma charakter prawa majątkowego, 2. przepisów postępowania, tj. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca jest stroną w postępowaniu oraz nieprawidłowo przyjmując, że w sprawie zaistniało uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano m.in., że wprowadzając regulację § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że płatność na wspieranie gospodarstw niskotowarowych jest uzależniona od spełniania określonych, osobistych warunków beneficjenta i jego zobowiązań. Dopuszczenie do przenoszenia płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, w trybie art. 30 § 4 k.p.a. uniemożliwia uprzednią kontrolę spełnienia warunków osobistych beneficjenta i spełnienia przez niego zobowiązań. Organ wskazał na brak podstaw prawnych uzależniających przyznanie pomocy spadkobiercy od spełnienia wskazanych warunków osobistych beneficjenta i spełnienia przez niego zobowiązań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. poparła stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo, że jego uzasadnienie nie jest prawidłowe. Postępowanie przed organami administracji publicznej obu instancji dotknięte było licznymi wadami, których skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji jednak dokonując prawidłowego rozstrzygnięcia w znacznej mierze przyjął błędną linię rozumowania organu odwoławczego prowadząc rozważania dotyczące materii, która w niniejszej sprawie w ogóle nie powinna być przedmiotem oceny w ramach kontroli pod względem zgodności z prawem, o jakiej mowa w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w art. 3 § 1 p.p.s.a. Organ I instancji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu P. N. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W toku dalszego postępowania przed organem odwoławczym, jak również w trakcie postępowania przed Sądem I instancji całkowicie została pominięta okoliczność, że decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane. Pogląd taki, sformułowany w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83 (OSNC 1983/10/143), podtrzymywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, ONSA 1989/2/60) i uzyskał aprobatę doktryny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., str. 1021). Ponieważ decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w nowej sprawie kończyła inne postępowanie niż to, w którym przyznano P. N. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, należało rozważyć, kto był stroną tego nowego postępowania, a nie to, kto był w znaczeniu procesowym następcą strony wcześniejszego postępowania – P. N. Problem zatem dotyczył stosowania art. 28 a nie art. 30 § 4 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy jak i Sąd I instancji rozważały kwestię następstwa procesowego spadkobierczyni P. N. – M. N. pod kątem możności zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. Zajmowały odmienne stanowiska co do dziedzicznego charakteru praw, których dotyczyła decyzja o przyznaniu P. N. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. To zagadnienie stało się też przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ I instancji rozwiązał problem tego, kto był stroną postępowania w chwili wydawania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób, co do którego wyrazić należy szczególną dezaprobatę. Wysłał mianowicie decyzję uzasadnianą znaną organowi okolicznością, że P. N. zmarł, do tej zmarłej osoby. Przesyłka dotarła do rąk M. N., co umożliwiło jej wniesienie odwołania. Organ I instancji zatem uznał za możliwe zachowanie statusu strony po jej śmierci i powadzenie postępowania z udziałem nieżyjącej osoby. Z oczywistych względów tego rodzaju działanie było wadliwe. W przedstawionych okolicznościach rozważenia wymaga, kto był stroną postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji do wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Podstawowe założenie w tej mierze wywodzi się z pojęcia indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W odróżnieniu od aktów stanowienia prawa decyzje adresowane są do zindywidualizowanych podmiotów i dotyczą indywidualnych praw i obowiązków. Z tych też powodów sprawy, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. toczą się zawsze z udziałem stron. Potwierdzają to inne przepisy k.p.a., na przykład art. 110, z którego wynika, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego dopiero z chwilą doręczenia jej stronie. Stroną postępowania nie może też być organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie i wydaje decyzję. Z tych powodów nie można przyjąć, że na podstawie art. 162 k.p.a. dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jedynie poprzez orzeczenie o sytuacji prawnej organu, który decyzję wydał, co mogłoby uzasadniać uznanie, że postępowanie prowadzone z urzędu w trybie wskazanego przepisu nie dotyczy praw i obowiązków podmiotów innych niż organ administracji publicznej. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi toczyć się z udziałem stron - żyjących osób fizycznych lub istniejących jednostek organizacyjnych. Status tych podmiotów oceniać należy na tle wykładni art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wobec ustalenia, że adresat decyzji – P. N. zmarł i przyjęcia, że uprawnienia adresata wynikające z decyzji były ściśle związane z jego osobą i nie podlegały dziedziczeniu. Niezależnie od tego, czy przedstawiony pogląd prawny jest słuszny, czy też nie, rozstrzygnięcie dotyczy interesu prawnego spadkobiercy adresata wcześniejszej decyzji. Decyduje o tym, jakie prawa wchodzą do masy spadkowej. Nawet, jeśli kierować się najbardziej restrykcyjną obiektywną koncepcją interesu prawnego, interes spadkobiercy wywodzi się w sposób oczywisty z przepisów prawa materialnego, to jest przepisów prawa cywilnego odnoszących się do dziedziczenia. Organ odwoławczy uznał odwołanie M. N. za niedopuszczalne z tej przyczyny, że odmówił jej przymiotu strony. Z wymienionych powodów stanowisko takie było nieprawidłowe i to niezależnie od tego, czy należy uznać, że prawa wynikające z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego są ściśle związane z osobą adresata tej decyzji. Wobec tego zbędne były przedwczesne rozważania Sądu I instancji we wskazanym ostatnio zakresie. Uszła też uwadze Sądu I instancji wadliwość proceduralna zaskarżonego postanowienia. Mianowicie, konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1986 r. , sygn. akt III SA 1377/86, ONSA 1989/1/11). Art. 184 in fine p.p.s.a. dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy wyrok odpada prawu mimo błędnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji z przedstawionych powodów jest prawidłowe. Wady uzasadnienia polegają na tym, że, jak wyjaśniono, błędnie powołano się na naruszenie art. 30 § 4 p.p.s.a., który nie miał w sprawie zastosowania. Konsekwencją tego błędu było przedwczesne rozważanie kwestii przenoszalności praw wynikających z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tej mierze i nie wyraził jakiejkolwiek oceny prawnej w omawianym zakresie. Uznanie uzasadnienia Sądu I instancji za błędne, w szczególności wobec przedwczesnej oceny dotyczącej dziedziczności i zbywalności praw, ma i ten skutek, że wyrażona przez ten Sąd ocena nie będzie miała znaczenia określonego w art. 153 p.p.s.a., co nie oznacza ani jej podważenia, ani jej aprobaty przez Naczelny Sąd Administracyjny.