VI SA/Wa 1737/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 1737/07 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 2 lutego 2007 r. powiadomił M. R. (zwana dalej skarżącą) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Pismem tym strona skarżąca została również powiadomiona o planowanych na dzień 13 lutego 2007 r. oględzinach miejsca przedmiotowego naruszenie prawa. Z prawa uczestniczenia w przeprowadzeniu oględzin skarżąca nie skorzystała. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], którą na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13, 15 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawa o drogach publicznych", 1) orzekł przywrócenie stanu poprzedniego drogi krajowej poprzez usunięcie z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. ul. [...], Pl. [...], ul. [...], ul. [...]łącznie 6 sztuk umieszczonych reklam, 2) nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.402 złotych za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie wymienionych powyżej reklam bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia 11 kwietnia 2007 r. do 22 maja 2007 r. Strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła w nim, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz w oparciu o nieprecyzyjnie ustalony stan faktyczny. Strona skarżąca wskazała, że przedłożyła umowę z dnia 15 stycznia 2007 r. zawartą z E S.A. we W. Dokument ten stanowi umowę dzierżawy sześciu słupów energetycznych na potrzeby montażu reklam. Przedmiotowe reklamy zostały zawieszone na wydzierżawionych słupach energetycznych. Słupy te, w ocenie strony skarżącej, stanowią własność wydzierżawiającego i nie stanowią elementu drogi. Tym samym nie doszło do zajęcia pasa drogowego i nie ma podstaw do naliczenia kary. W sprawie niniejszej nie może być również mowy o stworzeniu przez stronę skarżącą zagrożenia bezpieczeństwa warunków ruchu drogowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W ocenie organu, w sprawie niniejszej nie doszło do zarzucanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszenia art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w tym również reklam, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W ocenie organu, bezsporna w sprawie niniejszej jest okoliczność umieszczenia przez stronę skarżącą reklam w pasie drogowym drogi krajowej. Organ zwrócił uwagę na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogowym jest zatem nie tylko powierzchnia drogi, ale także określona przestrzeń nad tą powierzchnią. Zawieszenie reklam na słupach energetycznych znajdujących się w pasie drogowym bądź innych urządzeniach znajdujących się w pasie drogowym, jest umieszczeniem reklam w pasie drogowym. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Zatem nie ma znaczenia również techniczna metoda umieszczenia reklamy, jak również fakt wykorzystania do tego celu urządzeń stanowiących własność innych podmiotów. Z uwagi na umieszczenie reklam w pasie drogowym przez stronę skarżącą bez stosownego zezwolenia wydanego przez zarządcę drogi, zasadnym było wydanie stosownej decyzji w tej sprawie. Na powyższą decyzję, strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że strona skarżąca zajęła pas drogowy, 2) art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż słupy energetyczne wchodzą w skład definicji określającej pas ruchu drogowego, 3) art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niedokonanie ustaleń, czy reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, powodują niszczenie drogi, czy też uniemożliwiają prawidłowe z niej korzystanie. Dla uzasadnienia przedstawionych zarzutów, strona skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone decyzje powinien w toku postępowania ustalić, czy przedmiotowe reklamy zostały umieszczone w pasie drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej słupy energetyczne nie znajdują się w pasie gruntu wydzielonym liniami jak i nad jej powierzchnią. Tym samym znajdujące się na tych słupach reklamy również nie znajdują się w pasie drogi. Nie można zatem uznać, że słupy te wchodzą w zakres desygnatów objętych pojęciem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Słupy te, nie spełniają żadnej z wyżej wymienionych funkcji. W ocenie strony skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa, to wynikające z tego konsekwencje powinny być wyciągnięte wobec wydzierżawiającego, a nie strony skarżącej. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, część uzasadnienia decyzji odnosi się do skutków umieszczenia reklam w postaci zniszczenia drogi czy niewłaściwego jej użytkowania. Jednakże, według strony skarżącej, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie przeprowadzono czynności zmierzających do ustalenia, że reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu. Ocena wpływu reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji. Organ takich czynności w sprawie niniejszej nie przeprowadził, zatem jego stanowisko w tej sprawie jest wyłącznie deklaratoryjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zawiera wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Ponowił również przywołane argumenty stanowiące podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Organ nadmienił również, że za nieprawdziwe należy uznać stwierdzenie strony skarżącej, iż reklamy umieszczone na słupach energetycznych znajdują się poza pasem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił, że słupy energetyczne co prawda, nie są urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego ani także urządzeniami związanymi z potrzebą zarządzania drogą, ale zostały umieszczone w pasie drogowym za zgodą zarządcy drogi. Skoro właściciel słupów energetycznych nie jest właścicielem gruntu, na którym zostały słupy umieszczone, nie może nim bezgranicznie rozporządzać i wydawać zgodę na umieszczenie na tych słupach innych urządzeń (w tym również reklam), jeżeli właściciel pasa drogowego drogi krajowej takiej zgody na umieszczenie reklamy nie wydał. W ocenie organu, każda reklama umieszczona w pasie drogowym stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, bowiem odwraca uwagę kierowcy od innych użytkowników drogi, stanu drogi oraz znajdujących się znaków i urządzeń drogowych. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił również, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Do zgłoszenia takich robót budowlanych wymaganie jest złożenie przez właściciela reklam oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem, w ocenie organu, do złożenia ważnego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością dla umieszczenia reklam w pasie drogowym drogi nr [...] (tj. na gruncie będącym w trwałym zarządzie zarządcy drogi krajowej) było konieczne posiadanie przez właściciela reklam zgody zarządcy drogi. O taką zgodę do zarządcy drogi, właściciel spornych reklam nie wystąpił. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie może być uwzględniona, bowiem organ prawa nie naruszył. Na wstępie wskazać należy, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości wyliczenia nałożonej kary. Kwestionowała zasadę swojej odpowiedzialności określonej w zaskarżonej decyzji przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 i jej skutków administracyjnoprawnych określonych w art. 40 ust. 13 i 15 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Jej zarzuty nie są trafne z następujących powodów. Po pierwsze, przepis art. 4 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, że pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, iż słupy energetyczne, na których posadowione są reklamy stoją na gruncie stanowiącym pas drogowy w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Dowodzą tego: sporządzony protokół z oględzin w sprawie posadowienia przedmiotowej tablicy reklamowej oraz dokumentacja fotograficzna. Okoliczności tej skarżąca w istocie nie kwestionowała. Na przeprowadzenie dowodu z oględzin nie stawiła się, mimo prawidłowego powiadomienia. Swoje prawa do umieszczenia reklamy na słupach wywodziła z tytułu zawarcia umowy cywilnoprawnej z E. S.A. we W. oraz z tego, że słupy te stanowią własność tego zakładu energetycznego i nie są elementem drogi. Po drugie, przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek ustawy pojęcie reklamy uznając za nią: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Innymi słowy, dla potrzeb umieszczenia reklamy skarżącej wykorzystane zostały słupy energetyczne, stanowiąc – niejako przy okazji prowadzenia linii energetycznej - element konstrukcyjny i zamocowanie dla reklamy nad powierzchnią pasa drogi. Oczywistym zatem jest, że na takie wykorzystanie słupów linii energetycznej skarżąca musiała zawrzeć umowę z ich właścicielem. Okoliczność ta, potwierdzona umową z dnia 18 stycznia 2007 r., której organ nie kwestionował, nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organ nie musiał się ustosunkowywać do złożonej umowy choćby z racji tego, że jej postanowienia całkowicie pomijają kwestie własności gruntu - pasa drogowego, na którym posadowione są słupy stanowiące zamocowanie reklamy. Po trzecie, obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei zakres zezwolenia objęty w ust. 2 w pkt 3 mówi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji, tym bardziej, że jest konsekwencją art. 39, który co do zasady zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania m.in.: - w pkt 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; - w pkt 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo zastosował podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącej. Zamontowane na słupach energetycznych reklamy zajmowały przestrzeń pasa drogowego, bez względu na to, iż ich nośnikiem były słupy energetyczne. Organ nie interpretował definicji pasa drogowego w sposób rozszerzający, ale, wbrew twierdzeniom skarżącego, kierował się ściśle jego treścią wynikającą z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu sprawa została zbadana wnikliwie, a jej okoliczności sprawdzone. W podobnym stanie faktycznym wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2006 r. w sprawie I OSK 565/05: Jeżeli strona umieściła szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi w tym przedmiocie to spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 tej ustawy, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w wypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego (LEX nr 198163). (Art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.) Cytowany wyżej pogląd poparty jest szerszymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które znajdują zastosowanie w argumentacji na użytek sprawy niniejszej: W wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, pomocne są z pewnością przepisy Kodeksu cywilnego. W przekonaniu Sądu z punktu widzenia prawa cywilnego pas ruchu czy też droga stanowią nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Pogląd taki został wyrażony w dwóch kolejnych uchwałach składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., o sygnaturach akt OPK 2/00 i OPK 3/00. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy - o drogach publicznych. Skarżąca umieściła bowiem szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dacie jej wydania prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz.1270 ze zm).