II OSK 530/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 939/07 w sprawie ze skargi Rady Powiatu C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r. uchylił zaskarżone przez Radę Powiatu C. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w C. z dnia [...], nr [...] w sprawie określenia kierunków działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia na obszarze Powiatu C. należytej ochrony środowiska w części obejmującej początek zdania § 3 w brzmieniu: "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa M." i § 4 w brzmieniu "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.". W rozstrzygnięciu tym organ wskazał, że uchwała ta nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), nie zawiera bowiem w swej treści regulacji o charakterze normatywnym, nie zawiera novum normatywnego ani nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym. W skardze do sądu administracyjnego Rada Powiatu C. podniosła, że uchwała swoją treścią zmierza do merytorycznego wykonania przepisu szczególnego i posiada podstawę prawną zarówno w przepisie ustrojowym jak i w przepisie prawa materialnego, a przedmiot uchwały ma charakter abstrakcyjny, określający w sposób ogólny zakres zadań, które winny być realizowane dla zapewnienia należytej ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała ma charakter zewnętrzny, generalny i abstrakcyjny, co powoduje że należy zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została bowiem skierowana do organu administracji rządowej, a pośrednio także do innych podmiotów, które podlegają kontroli sprawowanej przez inspektora. Uchwała stanowi swoiste normy kompetencyjne, dając Inspektorowi Ochrony Środowiska możliwość działania wobec innych podmiotów, ma ona także charakter abstrakcyjny i zawiera "novum normatywne" polegające na ustaleniu kompetencji Inspektora w oparciu o prawidłowo zrealizowane upoważnienie ustawowe. Jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. należało uchylić. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287) oraz art. 87 ust. Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 8a ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego i przyjęcie, że podjęta uchwała charakter taki posiada, a także art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 199 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie są aktami prawa miejscowego akty wewnętrzne oraz akty skierowane do określonych adresatów. Kwestionowana uchwała jest skierowana do określonego adresata, nie ma charakteru zewnętrznego – [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Adresat tej uchwały został skonkretyzowany i nie można uznać go za podmiot zewnętrzny. Uchwała nie jest także abstrakcyjna, po wypełnieniu jej dyspozycji ulegnie ona skonsumowaniu. W swojej treści zawiera jedynie zalecone kierunki działań Inspektora, wytyczne te nie tworzą obowiązujących norm wiążących adresata i potencjalnie kontrolowanych. W ocenie strony skarżącej uchwała ta nie kreuje także norm kompetencyjnych umożliwiających działanie Inspektora wobec innych podmiotów, albowiem nie określa zadań i obowiązków adresata. Stanowi ona jedynie o kierunkach działania właściwych organów, jej zapisy mają jedynie charakter postulatywny, intencyjny. Stopień ogólności tej uchwały, brak narzędzi umożliwiających egzekwowanie wyznaczonych mocą tej uchwały kierunków działania przesądza o jej charakterze jako aktu nie będącego aktem prawa miejscowego. W konsekwencji brak też jest podstaw prawnych do publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu może stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę z dnia [...] Rada Powiatu upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego w tym zakresie nie miała, a tym samym uchwała została wydana z naruszeniem pow. powołanego art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter zewnętrzny, generalny i abstrakcyjny, a zatem stanowi akt prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Uchwała, której nieważność w części stwierdził Wojewoda została podjęta na podstawie art.8a ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 88, poz.587) .Powołany przepis stanowi, że w związku z przedłożoną przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony informacją (o stanie środowiska i wynikach kontroli) radzie powiatu służy prawo do określania, w drodze uchwały, kierunków działania właściwego organu Inspekcji Ochrony Środowiska, w celu zapewnienia na danym obszarze należytej ochrony środowiska. Zgodnie z ust.5 powołanego artykułu uchwała taka lub polecenie podjęte na podstawie ust. 4 nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, lecz powinny ustalać przedmiot działania lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi. O podjęciu uchwały organ samorządu niezwłocznie informuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (ust.6 art.8a). Spór prawny w rozważanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego takiej uchwały. Organy samorządu terytorialnego podejmują uchwały o różnym charakterze – aktów prawa miejscowego, aktów prawa wewnętrznego, innych aktów generalnych i aktów o charakterze indywidualnym. Do cech aktu normatywnego zalicza się jego zewnętrzny charakter, generalność i abstrakcyjny charakter. Zarówno rada powiatu jak i właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska (w tym przypadku Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska) są organami administracji publicznej, usytuowanymi na obszarze jednego województwa. Powiat samorządowy ma szczególny charakter wynikający z zespolenia w powiecie administracji rządowej z samorządową, w myśl art. 4 ust. 2 do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, którzy ponadto – należąc do systemu administracji rządowej – są w układzie poziomym poddani zwierzchnictwu starosty a w układzie pionowym są częścią wojewódzkiej rządowej administracji zespolonej. Inspekcja Ochrony Środowiska nie została włączona do powiatowej administracji zespolonej, ale jej działania zostały poddane kontroli organów samorządu terytorialnego – rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które przynajmniej raz w roku rozpatrują informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa oraz kontroli wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarządu powiatu i zarządu województwa, które to organy wskazany inspektor informuje o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu. Ponadto w przypadkach bezpośredniego zagrożenia środowiska starosta, wójt, burmistrz (prezydent) mogą wydać właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Z powołanych przepisów wynika, że więzi pomiędzy organami powiatu a organami Inspekcji Ochrony Środowiska są liczne i że organy Inspekcji będąc organami administracji rządowej są częścią systemu terenowej administracji publicznej, powiązanego wieloma więzami, zwłaszcza kontrolnymi. Uchwała rady powiatu skierowana do organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej, jest skierowana do organu, który podlega kontroli sprawowanej przez radę powiatu. Z uwagi na powyższe, przedmiotowa uchwała nie może być uznana za akt o charakterze zewnętrznym. Nie ma też charakteru generalnego, jej adresatem jest właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie jest uzasadnione stanowisko, iż uchwała ta pośrednio oddziałuje na inne podmioty, poddane kontroli Inspekcji i że to świadczy o jej zewnętrznym charakterze. Te inne podmioty są poddane kontroli Inspekcji na podstawie przepisów ustawy a nie uchwały. To nie postanowienia uchwały dają właściwemu organowi możliwość działania wobec innych podmiotów. Te kompetencje wynikają z ustawy, której uchwała nie zmienia. Przedmiotowa uchwała określa kierunki działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nie wskazuje jednak ani konkretnych zakładów, które powinny być poddane planowej kontroli (określa je tylko jako nowopowstałe), postanawia o objęciu wzmożoną kontrolą zakładów przemysłowych na terenie powiatu i składowisk odpadów oraz postanawia o zwiększeniu częstotliwości przeprowadzania analiz jakości wód powierzchniowych i ścieków. Brak tej uchwały (jej podjęcie jest prawem rady powiatu a nie obowiązkiem) nie spowoduje, że właściwy organ Inspekcji nie będzie realizował swoich ustawowych kompetencji w ramach których powinien przeprowadzać planowe i okazjonalne kontrole, przeprowadzać analizy jakości wód i ścieków. Z ustawowego wskazania wynika, że uchwała rady powiatu nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani też określać sposobu ich wykonania. Może jedynie określić kierunki działania, ukierunkować te działania a ściślej – określić przedmiot działania Inspekcji na obszarze powiatu (który przecież co do zasady jest określony ustawowo a uchwałą można go dookreślić z uwagi na potrzebę zapewnienia na obszarze powiatu należytej ochrony środowiska wynikającą z przedłożonej radzie powiatu informacji) lub wskazywać stan niezgodny z prawem. Ani tak określony przedmiot działania ani wskazania stanu niezgodnego z prawem nie rodzą nowych norm, które kształtowałyby sytuację adresata uchwały ani podmiotów poddanych jego kontroli, mają charakter ogólnych wytycznych lub ustaleń co do stanu środowiska w związku z przedłożoną informacją. Ponadto charakter upoważnienia do podjęcia tej uchwały, wynikający z art. 8a ust. 2,3,5,6 pow. ustawy nie pozwala jej uznać za akt prawa miejscowego, który wymaga publikacji. O jej podjęciu organ samorządu musi niezwłocznie poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zważywszy że uchwała ta nie tworzy nowych norm kompetencyjnych ani materialnoprawnych, nie określa sposobu wykonania zadań w niej określonych, nie dotyczy wykonania konkretnych czynności służbowych a nie ma przepisu który nakazywałby jej publikację, postanowienie o publikacji przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym naruszało prawo i tym samym czyniło zasadnym rozstrzygnięcie Wojewody. Z uwagi na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej a naruszenie prawa procesowego było następstwem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i nie miało wpływu na wynik sprawy, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.