VII SA/Wa 1732/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych do planowania architektonicznego i konstrukcyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa w związku z art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie upoważnienia organów i jednostek do uznawania kwalifikacji w zawodach regulowanych, art. 12 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 3, art. 5 ust.1 i art. 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych, po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o uznanie kwalifikacji zawodowych, odmówiła uznania kwalifikacji zawodowych do planowania architektonicznego i konstrukcyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgodnie z art. 12 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, oprócz osób, o których mowa w art. 12, mogą również wykonywać osoby będące obywatelami państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, które: 1) posiadają w tych państwach prawo wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie; 2) ukończyły studia wyższe zagraniczne uznane w Polsce za równorzędne; 3) odbyły dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów lub na budowie. Z. R. do wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych dołączył dyplom Akademii Rolniczej we Wrocławiu z dnia 2 lipca 1984 r. potwierdzający ukończenie studiów na Wydziale Melioracji Wodnych Oddziale Budownictwa Rolniczego oraz uzyskanie tytułu magistra inżyniera budownictwa rolniczego. W opinii Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa powyższe wykształcenie nie spełnia warunku określonego w art. 12 a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniósł Z. R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpoznaniu wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż "sentencja zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń, choć sama decyzja zarówno w zakresie powołanej podstawy prawnej jak i uzasadnienia prawnego oraz faktycznego budzi zastrzeżenia". Stwierdził także, że w podstawie prawnej swojej decyzji organ I instancji błędnie powołał art. 12 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca posiada wyższe wykształcenie uzyskane w Akademii Rolniczej we W. na Wydziale Budownictwa Rolniczego jednakże, wykształcenie to nie jest kierunkowe w stosunku do specjalności, w jakich Z. R. ubiega się o uznanie swoich kwalifikacji zawodowych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że skarżący posiada podwójne obywatelstwo tj. polskie i niemieckie. Zgodnie z art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r.(Dz. U. 1962 r. Nr 10 poz. 49), obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. W związku z powyższym, Z. R. występujący jako strona w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed Krajową Radą Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, pomimo posiadania podwójnego obywatelstwa jest traktowany jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej. W celu uzyskania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w Polsce, powinien więc przystąpić do egzaminu na uprawnienia budowlane zgodnie z art. 12 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażonym w Postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 18 lutego 1998 r.(AKz 39/98). Ze względu na fakt, że Z. R. jest traktowany w niniejszym postępowaniu administracyjnym jako obywatel Polski i nie posiada odpowiedniego kierunkowego wykształcenia w stosunku do specjalności w jakich ubiega się o uznanie swoich kwalifikacji zawodowych, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie znalazła podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. złożył Z. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o orzeczenie uznania jego uprawnień. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów: - art. 12 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; - § 1 i 2 Regulaminu postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych osób z państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu - EFTA oraz powołanych tamże dyrektyw 99/42/WE i 2005/36/WE. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Z. R. jest zasadna jednakże z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Stwierdzić należy, iż przy wydawaniu przez organ II instancji decyzji z dnia 7 sierpnia 2007 r. doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 107 kpa oraz art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 kpa. Trzeba zauważyć, iż przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków, dlatego też rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi przybrać postać jednej z decyzji w nim wskazanych. Decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 kpa rozstrzygnięta zostaje sprawa administracyjna, ale zawsze rozstrzygana jest ona poprzez stosowne orzeczenie o decyzji I instancji. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy ma możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybierze z reguły taką postać w sytuacji, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy swoją decyzję wydaną w I instancji dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego odpowiadającego samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie w Polsce do planowania architektonicznego i konstrukcyjnego. Stwierdzić trzeba, iż zastosowanie w niniejszej sprawie przez Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa - działającą jako organ II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 kpa oznacza, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, iż decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest zgodna z prawem. Jednakże zauważyć należy, że ta sama Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2007 r., którym uznała, iż "decyzja organu I instancji jest prawidłowa i słuszna", stwierdziła jednocześnie, że sentencja decyzji organu I instancji "nie budzi zastrzeżeń, choć sama decyzja zarówno w zakresie powołanej podstawy prawnej jak i uzasadnienia prawnego oraz faktycznego budzi zastrzeżenia". Uznanie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji zarówno w zakresie powołanej podstawy prawnej jak i uzasadnienia prawnego oraz faktycznego budzi zastrzeżenia oznacza, iż niedopuszczalnym było wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie w sytuacji, gdy ocena organu odwoławczego jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie usunięcie przez organ odwoławczy naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji powoduje, że decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną jest także decyzją naruszającą prawo. Zauważyć także należy, iż proste zestawienie treści rozstrzygnięcia (osnowy) zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz uzasadnienia tej decyzji wskazuje na to, że wymienione elementy decyzji pozostają ze sobą w sprzeczności, a w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 kpa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., IV SA 3537/02, LEX nr 156938). Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98, LEX nr 53448; wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01, LEX nr 81816). Zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Polega ono nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający rozstrzygając sprawę, zastosował określony przepis lub dlaczego przyjął jego daną wykładnię. Wymienienie przez organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów, paragrafów, ustępów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunków przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985/2/14). Wskazać nadto należy, iż podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Jest to tym bardziej istotne gdyż, jak to ma miejsce w warunkach niniejszej sprawy, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że w I instancji błędnie powołano w podstawie prawnej art. 12 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a mimo to utrzymał w mocy decyzję, którą uznał za wadliwą. W kontekście powyższych rozważań podkreślić należy, iż zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a takie działanie organu odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Niezależnie od powyższego, stwierdzić trzeba, iż rozstrzygnięcie organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydane zostało bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego o uznanie kwalifikacji zawodowych organ odwoławczy nie ustalił tego, czy w stosunku do skarżącego Z. R. istotnie zachodziła przesłanka zastosowania art. 12 a ustawy Prawo budowlane, czy tez może zachodziła przesłanka zastosowania art. 12 powołanej ustawy. Niewywiązanie się przez organ z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Wskazać należy, iż organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 kpa - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 kpa. Ponadto jeśli w ocenie organu odwoławczego istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. Z w/w względów decyzja Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie może się ostać, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.