II OSK 585/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 348/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi J. K., wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 348/07 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.z dnia [...],r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J.. z dnia [...] r., którą to organ umorzył postępowanie w sprawie choroby zawodowej J. K., tj. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uczestnik postępowania – [...] S.A. w J. zaskarżył rozstrzygnięcie organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Zarzucił, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wskazał na jakiej podstawie można zmienić lub uchylić decyzję organu niższej instancji. Wydanie kolejnej decyzji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych prowadziłoby do zaistnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji opartych na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Stosując art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości wyżej wymienioną decyzję własną z dnia [...] r. oraz utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie choroby zawodowej J. K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obrocie istnieje prawomocna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. K.. Ponadto dwa orzeczenia lekarskie wydane w toku postępowania zgodnie nie rozpoznały choroby zawodowej u strony. Utrzymanie własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. prowadziłoby w konsekwencji do ponownego wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, która byłaby powtórzeniem rozstrzygnięcia prawomocnej decyzji z dnia [...] r. Taki stan rzeczy nie dałby się pogodzić z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego. J. K. i zaskarżył to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u niego toczy się do wielu lat i zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Podkreślił, że wiele lat pracował w narażeniu na hałas. Obecnie jest starym, schorowanym człowiekiem, ubiegającym się o stwierdzenie choroby zawodowej w celu poprawy warunków bytowych. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Natomiast pierwsze postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego zakończone zostało prawomocną decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Postępowanie, w toku którego wydano zaskarżoną decyzję zostało rozpoczęte zgłoszeniem skarżącego z dnia [...] r., w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Zgodnie z § 10 tego rozporządzenia, jedynie postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia tego rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Zdaniem Sądu właśnie stosując to rozporządzenie należało rozpatrzyć i załatwić sprawę skarżącego. Sąd podkreślił, że po wydaniu prawomocnej decyzji z [...] r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w postaci nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., którego przepisy są inne niż regulacji w/w rozporządzenia z 1983 r. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zmiana stanu prawnego tylko wtedy nie wpływa na zmianę przedmiotu sprawy, jeżeli regulacja została w pełni przejęta przez nowy akt. W innych sytuacjach zmiana stanu prawnego powoduje konieczność merytorycznego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja nie wyczerpuje zatem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., na którą powoływał się organ odwoławczy. Wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. reprezentowany przez radcę prawnego R. W., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj: - § 1 poz. 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz § 1 poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych strawach, polegającą na przyjęciu, że regulacja prawna zawarta w rozporządzeniu z 2002 r. nie powtarza regulacji wcześniejszej z 1983 r.; - naruszenie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. poprzez przyjęcie, że wniesienie podania przez J. K. w [...] r. determinuje rozpatrzenie i załatwienie sprawy w oparciu o to rozporządzenie, z pominięciem faktu, że faktycznie rozpatrywanie sprawy choroby zawodowej skarżącego rozpoczęto w [...] r., tj. przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r., 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 141 § 4 p.p.s.a. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez pominięcie ustaleń dotyczących okresu zatrudnienia J. K., który nie wykonywał pracy zawodowej po [...] r. - art. 156 pkt 3 poprzez przyjęcie, że sprawa nie została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, mimo że taka decyzja została wydana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zauważył, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż decyzja z [...] r. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej J. K. stanowi – z uwagi na tożsamość stron, przedmiotu sprawy oraz stanu faktycznego – przejaw ciągłości postępowania, które rozpoczęte zostało jeszcze w [...] r. To oznacza, że zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. Co istotne J. K. zakończył pracę zawodową w 1973 r. Podważając twierdzenia Sądu organ uznał, że na liście chorób zawodowych obu powoływanych rozporządzeń znajduje się taka sama jednostka chorobowa. W rozporządzeniu z 1983 r. występuje jako "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", a w rozporządzeniu z 2002 r. jako "obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zachodziła tożsamość sprawy w przedmiocie stwierdzenia u J. K. choroby zawodowej. Na wstępie należy wskazać, że tożsamość sprawy musi dotyczyć przedmiotu sprawy, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. W rozpoznawanej sprawie występuje tożsamość podstawy faktycznej i treści żądania strony. Skarżący bowiem domaga się rozpoznania choroby zawodowej w postaci [...], opierając się na stanie faktycznym, przejawiającym się w narażeniu na hałas w czasie zatrudnienia trwającego do 1973 r. Oba te elementy określały przedmiot sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. Rozważenia zatem wymagała kwestia tożsamości podstawy prawnej. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] r. stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Natomiast w dniu złożenia ponownego wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej ([...] r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W załączniku do rozporządzenia z 1983 r. za chorobę zawodową uznano uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zgodnie zaś z załącznikiem do rozporządzenia z 2002 r. za chorobę zawodowa uznaje się obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Z zestawienia obu opisów chorób narządu słuchu wynika, że zakres regulacji z 1983 r. był szerszy niż regulacji z 2002 r. Pojęcie uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu obejmuje swoim zakresem normatywnym szersze spektrum uszkodzeń słuchu, gdyż nie stawia żadnych progów granicznych, jak uczyniono to w rozporządzeniu z 2002 r. Prowadzi to do wniosku, że w pojęciu uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu zawiera się obustronny trwały ubytek słuchu opisany w rozporządzeniu z 2002 r. Zatem w przypadku tej konkretnej choroby zawodowej doszło do zawężenia w nowej regulacji spektrum przypadków chorobowych stanowiących chorobę zawodową uszkodzenia słuchu. Wobec tego należy stwierdzić, że skoro pojęcie prawne choroby zawodowej, określone w rozporządzeniu z 2002 r. mieściło się w pojęciu prawnym tej choroby ujętym w rozporządzeniu z 1983 r. to w tej części regulacja została przejęta przez nowy akt prawny. W konsekwencji prowadzi to do uznania, że w sprawie występuje również tożsamość podstawy prawnej. W związku z powyższym należało uznać, że zachodziła tożsamość sprawy. Oznacza to, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu w związku z tym, że sprawa ta została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] r. Zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał za zasadne umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uznając, że regulacja z 2002 r. nie powtarza regulacji z 1983 r. dokonał błędnej wykładni pkt 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Sąd pierwszej instancji również dokonał błędnej wykładni § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przyjmując, że złożenie ponownego wniosku o stwierdzenie tej samej choroby zawodowej pod rządami rozporządzenia z 2002 r. czyni koniecznym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem przepis § 10 cytowanego rozporządzenia, jako przepis intertemporalny, dotyczy postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i z jego treści nie wynika, aby uzasadniał merytoryczne rozpoznawanie wniosków złożonych w sprawach zakończonych ostateczną decyzją wydaną pod rządzami rozporządzenia z 1983 r. Jednocześnie w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, zaś brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarga J. K. podlegała oddaleniu, gdyż – ze względów wyżej omówionych – nie może on skutecznie domagać się ponownego rozstrzygnięcia w sprawie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia [...] r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając trudną sytuację materialną skarżącego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu skarżącego kasacyjnie.