II GSK 540/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1483/07 w sprawie ze skargi A. K. - P. O. i T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1483/07 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2007 r. kontrola drogowa pojazdu - autobusu marki Iveco o nr rej. [...], należącego do kierującego pojazdem A. K. - wykazała, że A. K. realizował przejazd niezgodnie z rozkładem jazdy. Przejazd winien był rozpocząć się o godz. 7:14 z pętli autobusowej przy ul. U. w S., a tymczasem o tej godzinie kierowca znajdował się na przystanku na ul. R., skąd odjazd powinien nastąpić o godz. 7:17. A. K. potwierdził powyższe, a w piśmie z [...] lutego 2007 r. wyjaśnił, że stwierdzona nieprawidłowość spowodowana była chorobą i związaną z nią koniecznością korzystania z toalety znajdującej się przy ul. R. na przyklasztornym parkingu. Jako dowód skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie wystawione dnia [...] stycznia 2007 r., stwierdzające, że jest leczony od dwóch dni z powodu "ostrego schorzenia układu pokarmowego". Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 18 b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - dalej u.t.d. i l.p. 2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy nałożył na A. K. karę pieniężną 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący domagał się jej uchylenia, zarzucając, iż organ niezasadnie nałożył karę, czym naruszył art. 18 b ust. 1 u.t.d. oraz art. 20 a ust. 1 u.t.d., który to przepis dopuszcza niestosowanie warunków określonych w zezwoleniu w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Powołał się na przedstawione organowi zaświadczenie lekarskie, a także załączył zaświadczenie z Urzędu Miasta S., iż na ulicy U. w tym mieście brak jest toalety publicznej. Skarżący stwierdził, że choroba, która go dotknęła jest zdarzeniem od niego niezależnym, a nie chcąc pozbawić pasażerów środka transportu zdecydował się tego dnia na pracę. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytaczając treść przepisu art. 20 a ust. 1 u.t.d. organ stwierdził, iż wskazany w tym przepisie katalog przeszkód, pozwalających nie stosować rozkładu jazdy, nie jest zamknięty, lecz okoliczności w nim wskazane mają charakter techniczny, zewnętrzny, a schorzenie układu pokarmowego, choć uciążliwe, do takich nie należy. Organ wskazał też, że stosując przepisy prawa, nie relatywizuje stwierdzonych uchybień pod kątem umyślnego czy nieumyślnego zachowania strony postępowania. Dlatego też kwestia winy w zachowaniu się skarżącego nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Za błędne WSA uznał stanowisko organu, że w okolicznościach sprawy nie znajdował zastosowania art. 20 a ust. 1 u.t.d. - zgodnie z którym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych. Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ nie podważał podawanej przez skarżącego okoliczności, że był on chory i musiał korzystać z toalety znajdującej się przy ul. R.; twierdził jedynie, że taka okoliczność nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 20 a ust. 1 u.t.d., zawarowanej wyłącznie dla okoliczności o charakterze technicznym. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu zgodzić się nie można. W uzasadnieniu wyroku wywodzono, że zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia przytoczonego przepisu (art. 20 a ust. 1 u.t.d.) uzasadniają pogląd, że każda udowodniona, a niezależna od przedsiębiorcy okoliczność, uniemożliwiająca wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, uzasadnia odstąpienie przedsiębiorcy od warunków określonych w tym zezwoleniu. Jest oczywiste, że odstąpienie od warunków zezwolenia musi odpowiadać rodzajowi i charakterowi okoliczności, którą przedsiębiorca udowodnił. Według Sądu - skoro na podstawie niekwestionowanego zaświadczenia wystawionego przez lekarza publicznej służby zdrowia ustalono, jako niesporny, fakt choroby skarżącego, będącego przedsiębiorcą i kierowcą autobusu w dniu kontroli, jeśli nie negowano konieczności, na którą powoływał się skarżący na przestrzeni całego postępowania administracyjnego i nie podważono faktu braku zabezpieczenia przystanku na ul. U. w urządzenia sanitarne - nie jest uprawnione twierdzenie, iż skarżący w dniu kontroli, nie dotrzymał warunku zezwolenia odjazdu z określonego przystanku o określonej godzinie, a okoliczności, które były tego przyczyną, jako niemające charakteru technicznego, zewnętrznego nie są okolicznościami, o których mowa w art. 20 a ust. 1 u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ naruszył ww. przepis dokonując błędnej jego wykładni, co spowodowało bezpodstawne nałożenie kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 20 a ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ostre schorzenie układu pokarmowego, stwierdzone już na dwa dni przed dniem kontroli, stanowiło okoliczność niezależną, uzasadniającą wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy. Nie godząc się z dokonaną przez WSA wykładnią art. 20 a ust. 1 u.t.d. organ twierdził, iż niewątpliwie katalog okoliczności niezależnych - określony w ww. przepisie - jest katalogiem otwartym. Jednakże poprzez katalog tych okoliczności, tj. awarie sieci, roboty drogowe lub blokady drogowe ustawodawca wskazał kierunek stosowania tego przepisu, wykładni użytego w nim zwrotu: "niezależnych okoliczności". Z powyższego wynika - zdaniem autora skargi kasacyjnej - że za okoliczność niezależną, uzasadniającą odstąpienie od warunków zezwolenia może być uznana wyłącznie taka okoliczność, na której powstanie przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał wpływu, a w przypadku, gdy już taka okoliczność wystąpiła, to art. 20 a ust. 1 u.t.d. może mieć zastosowanie tylko wtedy, jeśli wykonywanie przewozu jest możliwe wyłącznie z naruszeniem określonej w zezwoleniu trasy przewozów, ale przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy wykonywania przewozu w danej okoliczności należy zaprzestać. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu kontroli drogowej ostre schorzenie układu pokarmowego trwało u skarżącego już od dwóch dni. Zatem, z uwagi na poważną chorobę skarżący będący przedsiębiorcą - profesjonalistą winien był wstrzymać się od osobistego wykonywania przewozu osób na czas choroby, aby nie stwarzać zagrożenia w ruchu drogowym. Jednakże mimo poważnego schorzenia układu pokarmowego skarżący wykonywał przewóz osób, przez co narażał pasażerów na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, a nawet i życia. Nagły atak kierowcy mógł bowiem doprowadzić do wypadku. Jednocześnie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - nie powinno budzić wątpliwości, iż powyższy stan skarżącego nie powinien usprawiedliwiać odstąpienia od wykonywania przewozu zgodnie z przebiegiem trasy przewozu określonym w zezwoleniu. Przeciwna bowiem wykładnia ww. przepisu stanowi nadużycie prawa i prowadzi do akceptowania zachowań, które - jak w niniejszej sprawie - zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym, dlatego też dokonana przez Sąd wykładnia ww. przepisu ustawy o transporcie drogowym winna być uznana za wadliwą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację wyrażoną na wcześniejszym etapie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści zastosowanego przepisu, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie zaś dotyczy prawidłowości odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawa, na której oparto skargę kasacyjną - a to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) a w konsekwencji niezastosowanie art. 92 ust. 1 ww. ustawy - nie ma usprawiedliwienia. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zatem zostać uwzględniony. Niewątpliwie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wyraża zasadę, według której podlega karze pieniężnej wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, w razie naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów w nim wymienionych. Nie jest przy tym kwestionowane w sprawie, że do obowiązków - naruszenie których skutkuje zastosowanie ww. sankcji - należy wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem (przewidzianym art. 18 ustawy), określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt. 2) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a). Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 20 a ust. 1 u.t.d. stanowi przy tym, że "Warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych". W świetle powyższego przyjąć należy, iż regulacją zawartą w cytowanym przepisie ustawodawca wprowadził odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Skoro zatem z mocy omawianego unormowania, w razie wystąpienia okoliczności przepisem tym przewidzianych, wykonujący przewóz zwolniony jest z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu - to tym samym nie ma podstaw do przyjęcia by podlegał on karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami uzyskanego przez niego zezwolenia, w zakresie w jakim w konkretnych okolicznościach warunków tych przestrzegać nie musiał. W tym stanie rzeczy kwestią fundamentalną dla rozpoznania sprawy w granicach wniesionej skargi kasacyjnej jest wykładnia art. 20 a ust. 1 ustawy. Brzmienie przytoczonego wyżej art. 20 a ust. 1 prowadzi do wniosku, że wymieniony w nim katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia przy wykonywaniu przewozu od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu nie jest katalogiem zamkniętym; użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" jednoznacznie świadczy bowiem o tym, że okoliczności tam wskazane mają jedynie charakter przykładowy. Tym samym okolicznością przewidzianą omawianym art. 20 a ust. 1 u.t.d. jest każda okoliczność - jeżeli tylko: 1/ występuje niezależnie od przedsiębiorcy, 2/ jednocześnie uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że okoliczność niezależna od przedsiębiorcy - jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej - to taka, na powstanie której przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał wpływu. Wbrew zaś wywodom autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do przyjęcia by wolą ustawodawcy było ograniczenie prawa wykonującego przewóz do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu tylko do tego typu okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, które jednocześnie nie wskazują na konieczności zaprzestanie przewozu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie, niepodjęcie przewozu czy zaprzestanie wykonywania przewozu także stanowi o wykonywaniu tego przewozu niezgodnie z udzielonym zezwoleniem, w tym co do przebiegu trasy i rozkładu jazdy. Nieuprawnione jest więc założenie, iż w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 20 a ust. 1 nie mieszczą się te, które skutkować mogą ewentualnym odstąpieniem od wykonywania przewozu. Nie do zaakceptowania jest tym samym stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przykładowe wskazanie okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy uniemożliwiających wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy wskazuje taki kierunek wykładni art. 20 a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym okoliczności, o których w nim mowa to nie tylko te, na które wykonujący nie miał wpływu ale przy tym tylko takie, które - jak już wystąpią - nie skutkują koniecznością zaprzestania przewozu. Gdyby przychylić się do wykładni dokonanej przez kasatora to w sytuacji, w której - z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy - niemożliwość wykonania przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy spowodowała zaprzestanie przewozu - organ zobligowany byłby do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Powyższego nie można zaaprobować. Brzmienie art. 20 a ust. 1 u.t.d. nie pozwala na taką jego wykładnię. Nie znajduje ona oparcia także z punktu widzenia celowościowo-funkcjonalnych reguł wykładni. Ważąc powyższe należało wziąć pod uwagę, że powołany wyżej art. 92 ust. 1 u.t.d. przewiduje po stronie organów administracyjny bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej na każdego wykonującego przewóz drogowy (...) z naruszeniem m.in. warunków zezwolenia, bez możliwości poddania ocenie przez organy czy stwierdzone uchybienia zostały przez wykonującego przewóz zawinione. Pamiętać też trzeba, na co wskazał TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008r. sygn.akt SK 75/06, że zasadniczym celem kary przewidzianej ww. przepisem nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście przyjąć trzeba, iż celem ustawodawcy było zredagowanie art. 20 a ust. 1 u.t.d. w taki sposób aby przepisem tym - przewidującym wyjątek od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami zezwolenia i tym samym będącym jedynym wyłomem od karalności za naruszenie tych warunków - objąć możliwie największą liczbę różnorodnych sytuacji. Dotychczasowe wywody prowadzą do wniosku, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie postawiono skutecznego zarzutu dokonania przy wyrokowaniu błędnej wykładni art. 20 a ust. 1 u.t.d. Sąd ten trafnie bowiem opowiedział się za takim rozumieniem ww. przepisu, zgodnie z którym każda niezależna od przedsiębiorcy okoliczność uniemożliwiająca wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów uzasadnia odstąpienie od warunków określonych w tym zezwoleniu. Podzielić też należy pogląd WSA, że - wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji - dyspozycją art. 20 a ust. 1 u.t.d. objęto nie tylko okoliczności o charakterze technicznym. Przyjęcie zaś w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że niesporne w sprawie fakty (choroba kierowcy, lokalizacja toalet) to okoliczności niezależne od wykonującego przewóz i uniemożliwiające wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy nie jest wynikiem wadliwej wykładni, lecz jest kwestią ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustalenie faktu w stosowaniu prawa oznacza bowiem ujęcie udowodnionego faktu w języku stosowanej normy. Przez przyjęcia określonej oceny stwierdzonego faktu ustalony zostaje stan faktyczny sprawy - od którego z kolei zależy możliwość dokonania subsumcji. Ocena stwierdzonego faktu nie może być zatem utożsamiana z wykładnią i - jak już wskazano na wstępie rozważań - nie może być zwalczana zarzutem naruszenia prawa materialnego czy to przez błędną jego wykładnię czy też przez niewłaściwe jego zastosowanie (niezastosowanie) Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia stosownych przepisów postępowania sądowego to prawidłowość ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu - wobec zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - nie może być przedmiotem kasacyjnej kontroli. Ustalony i niepodważony w sposób skuteczny stan faktyczny sprawy - wbrew sformułowanym zarzutom - uzasadniał zastosowanie art. 20 a ust. 1 u.t.d., co oznacza, że wykonujący przewóz nie był zobligowany do stosowania warunków określonych w zezwoleniu. Oczywistą konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że przedsiębiorca wykonujący przewóz niezgodnie z zezwoleniem - w zakresie, w jakim warunków zezwolenia stosować nie musiał - nie podlega karze przewidzianej art. 92 ust. 1 ustawy. Tym samym zarzut wadliwego - zdaniem kasatora - niezastosowania w sprawie ww. przepisu jest nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.