II OSK 688/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 677/07 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 677/07, oddalił skargę wniesioną przez J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy terenu w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Starosta Rzeszowski pozytywnie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "rozbudowa budynku mieszkalnego, rozbudowa budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w Ś. w granicach określonych na załączniku graficznym na rzecz A. Ś.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie po rozpoznaniu zażalenia J. G. na powyższe rozstrzygnięcie, w którym żaląca się nie wyraziła zgody na wydanie postanowienia uzgodnieniowego z tej przyczyny, że toczy się spór sądowy o uzgodnienie treści księgi wieczystej obejmującej również działkę nr [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty Rzeszowskiego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 5 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi użytki rolne klasy S-Ps II, B-Ps II, S-Ps IV o powierzchni 0,37 ha, a zatem w świetle art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwagi na klasę znajdujących się na działce użytków rolnych, teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał również, że toczący się przed sądem powszechnym spór dotyczący uzgodnienia treści księgi wieczystej nie ma wpływu na toczące się postępowanie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. G. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła: obrazę art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, obrazę art. 11 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ administracji wydając zaskarżone postanowienie, co niewątpliwie wyklucza jego pełną kontrolę, obrazę art. 6 i 7 kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa i w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli oraz nie podjęcie przez Kolegium żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie oparcie się na stronniczym postanowieniu Starosty. W odpowiedzi na skargę organ, którego postanowienie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Nadto wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza w żaden sposób o sferze stosunków własnościowych nieruchomości, gdyż nie dotyka właścicieli nieruchomości sąsiednich będących stronami tego postępowania, tym samym postępowanie toczące się przed sądem powszechnym i dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 94 § 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego przez orzekające organy, a zarzuty podnoszone w skardze uznał za bezzasadne. Sąd wskazał, że stosownie do art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), organ prowadzący sprawę główną (w tym przypadku sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) miał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta - w przedmiotowej sprawie Starosta Rzeszowski. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, a postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji trafnie ocenił sprawę pomocniczą na tle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powierzchnia działki nr [...] położonej w Ś., której właścicielem jest A. Ś., wynosi [...] ha, nie przekracza zatem [...] ha i obejmuje sady /S-PS II/- 0 [...] ha, sady /S-Ps IV/- [...] ha i tereny rolne zabudowane /B-Ps II/- [...] ha. Gmina Świlcza dla terenu obejmującego sporną nieruchomość nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z analizy urbanistycznej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia projektowanej rozbudowy będzie wynosić [...] m-. Subsumcja danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów dotyczących działki nr [...] z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że do przeznaczenia gruntu rolnego na cele związane z projektowaną rozbudową istniejących budynków nie była wymagana zgoda w/w organów. Sąd wskazał również, że Starosta Rzeszowski w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. zasadnie podniósł, że przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę będzie wymagane uzyskanie decyzji starosty o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (chodzi o grunt zajęty pod rozbudowę). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy uzgodnieniowej nie zależało od toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem sprawy, zatem nie było podstaw do zawieszenia tego postępowania pomocniczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wychodząc poza zakres sprawy uzgodnieniowej Sąd wyjaśnił, iż złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem, a decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tej racji wynik rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy w uzasadnieniach postanowień zamieściły wystarczające i jasne przesłanki, jakimi kierowały się przy ferowaniu wydanych postanowień, zatem również zarzut naruszenia art. 11 kpa nie mógł być uwzględniony. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia braku wpływu sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest tak oczywista, że przytaczanie na ten temat szerszych wywodów nie było potrzebne. Przedmiotowa sprawa administracyjna, jak również sprawa główna dotycząca warunków zabudowy nie dotyczy prawa własności działki nr 3638, zatem ze sprawy o własność zawisłej przed sądem powszechnym, nie można wyprowadzać argumentu naruszenia interesu prawnego skarżącej w sprawie administracyjnej uzgodnieniowej. Z tych powodów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zakres uzgodnienia odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga została oddalona. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła w całości J. G.. Wnosząca skargę kasacyjną powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparła o zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku wyłącznie na orzeczeniach organów administracyjnych, 2. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. na skutek niezawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku toczącego się postępowania sądowego, 3. nienależyte skontrolowanie postanowień administracyjnych, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podnosząc te zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik J. G. wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zawiesił postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 P.p.s.a. pomimo tego, że przedmiotowe postępowanie jest zależne w swoim wyniku od rozstrzygnięcia toczącego się sporu w sądzie powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej, którym to postępowaniem objęta jest działka nr [...] położona w Ś., której dotyczy przedmiotowa sprawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd powinien był zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, w przeciwnym bowiem razie może dojść do sytuacji, w której pozytywnie uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy stanie się ostateczny. Dalej autor skargi kasacyjnej podnosił, że ustalenie, iż granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny wyznacza granica sprawy administracyjnej, determinuje również rozstrzygnięcie kwestii "głębokości" rozpoznania sądu administracyjnego. Zgodnie z zasadą niezwiązania sądu granicami skargi - granice te będą szersze od zakresu zaskarżenia aktu lub czynności, również i na tej płaszczyźnie. Należy bowiem przyjąć, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego w jakim stadium ( fazie ) postępowania administracyjnego zostały wydane. Rozpoznaniem tym powinny być objęte wszystkie decyzje i postanowienia dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik skarżącej wskazał na glosę J. Borkowskiego do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. akt III AZP 5/84 (OSPiKA 1986 r. nr 2, poz. 26). Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien więc był rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, czyli w zasadzie w takich samych granicach przedmiotowych i podmiotowych, w jakich rozstrzygały go organy administracyjne, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów, realizowany w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uznanie, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzić więc przyjdzie, że w przypadku o którym mowa w powołanym przepisie sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania (administracyjnego, sądowego, sądowoadministracyjnego, przed Trybunałem Konstytucyjnym), którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie ukształtował się pogląd, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 702/06 - Lex nr 321527, B.Dauter, B.Gruszczyński, A,Kabat, M.Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, str. 302). W takich wypadkach względy ekonomii procesowej przemawiają za tym, by sąd wstrzymał się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu zakończenia tamtego postępowania i tym samym wyjaśnienia kwestii wstępnej. Podkreślić jednak trzeba, że każdorazowo decyzja w tym przedmiocie należy do sądu orzekającego. W rozpoznawanej sprawie słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie sprawy (ocena legalności zaskarżonego postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy terenu w zakresie odnoszącym się do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie zależy w żadnej mierze od wyniku toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej okoliczność, że przedmiotem postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej jest działka nr [...], na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne w postaci rozbudowy budynków mieszkalnego i gospodarczego, nie wywiera wpływu na toczące się postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Wnoszący skargę kasacyjną wyrażając pogląd odmienny ograniczył się jedynie do jego sformułowania, nie podejmując próby przedstawienia rzeczowej argumentacji. Nie wyjaśnił przy tym, na czym polegać będzie "kuriozalna sytuacja", gdy po dokonanym uzgodnieniu ostateczną się stanie decyzja o warunkach zabudowy terenu dla projektowanej inwestycji. Wskazać więc przyjdzie, że nawet ostateczna decyzja w tym przedmiocie nie stwarza inwestorowi tytułu do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, poza tym, co słusznie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja taka nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, w tym także skarżącej. Brak więc było podstaw do uznania, by zakończenie postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowić mogło przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie - zawieszenia postępowania w tej sprawie. Nie znajduje usprawiedliwienia kolejny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, mianowicie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny może więc, po przeprowadzeniu kontroli legalności działania organu administracji, uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Jednakże nie będąc związany granicami skargi sąd administracyjny zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zatem rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, aniżeli ta, w której wniesiono skargę. Poza tym - Sąd nie może swoją oceną prawną wkraczać w inną sprawę, która była względnie będzie przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie pojmując granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poddał ocenie kontrolowane postanowienie w zakresie odnoszącym się do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy terenu z punktu widzenia obowiązujących w dacie orzekania przez organy przepisów odnoszących się do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wyrażenia oceny prawnej w zakresie innych zagadnień wyłaniających się przy rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu przekraczało zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Nieporozumieniem jest więc stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu, iż ten orzekał biorąc pod uwagę wyłącznie orzeczenia wydane przez organy administracji na etapie postępowania uzgodnieniowego. W konsekwencji za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. skoro Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy stosując środek przewidziany w ustawie w postaci oddalenia skargi po uznaniu jej za bezzasadną. Nie do obrony okazał się kolejny zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa zakres przedmiotowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego Pomijając kwestię, że w uzasadnieniu skargi nie wskazano, na czym polega wadliwość pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to stwierdzić należy, że uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły, a przy tym precyzyjnie, przedstawił stan sprawy, wskazał na zarzuty podniesione w skardze i stanowisko pozostałych stron, przytoczył następnie podstawę prawną swego rozstrzygnięcia oraz umotywował swoje stanowisko. Z uzasadnienia tego wyroku wynika jednoznacznie, z jakich powodów Sąd po przeprowadzeniu kontroli uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, co oznaczało, iż skarga nie mogła zostać uwzględniona. Ostatni z zarzutów, realizowany również w granicy podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, został nieprawidłowo postawiony. Zarzucając Sądowi nienależyte skontrolowanie postanowień uzgadniających należało wskazać w petitum skargi konkretny przepis normujący postępowanie, następnie uzasadnić ten zarzut i wykazać, że uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i czynienia hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.