VII SA/Wa 1569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru zgłoszenia zainstalowania urządzenia reklamowego. skargę oddala. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez [...] S.A. w W. dotyczącego zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego o wym. 12,0 x 5,0 m. na elewacji budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w treści pisma nie podano adresu budynku, na którym inwestor planuje zainstalować urządzenie reklamowe, a ponadto zgłoszenie posiadało liczne braki. Organ stwierdził, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nałożono na pełnomocnika [...] S.A. w W. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, natomiast do dnia 16 stycznia 2007 r. poczta nie zwróciła potwierdzeń odbioru postanowienia przez pełnomocnika inwestora oraz przez inwestora, a także nie uzupełniono zgłoszenia o brakujące dokumenty. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie spółka [...] S.A. w W. zarzucając, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Wskazano, że organ naruszył przepisy o właściwości, gdyż decyzję wydano z upoważnienia Prezydenta [...], podczas gdy od dnia 2 stycznia 2007 r. istniał vacat na tym stanowisku ze względu na wygaśnięcie mandatu wskutek niezłożenia przez Prezydenta [...] w zakreślonym terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie, osoba p. o. Naczelnika Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta, która wydała decyzję z upoważnienia Prezydenta [...], nie miała umocowania do działania w imieniu i na rzecz organu, co spowodowało także wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ nie doręczył wnioskodawcy decyzji w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Ponadto podniesiono, iż decyzja w przedmiocie sprzeciwu została wydana przed doręczeniem wnioskodawcy postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia – organ wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2007 r., zaś postanowienie doręczono wnioskodawcy w tym samym dniu. Organ nie odczekał zatem okresu wskazanego w postanowieniu, przeznaczonego na uzupełnienie braków zgłoszenia. Odwołująca się spółka wskazała, że nie może odnieść prawnego skutku doręczenie, którego brak jest pokwitowania odbioru, dlatego organ administracji nie mógł wnieść sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy postanowienie nie zostało stronie doręczone. Zauważono, że strona nie może ponosić z tego powodu ujemnych konsekwencji, zatem sprzeciw należy uznać zarówno za niezasadny, jak i wniesiony po terminie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 5 dni, zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] stycznia 2007 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem termin do uzupełnienia braków zgłoszenia upływał w dniu [...] stycznia 2007 r. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2007 r., organ odwoławczy stwierdził, że sprzeciw do zgłoszenia wniesiono przed upływem terminu wyznaczonego do uzupełnienia brakujących dokumentów, co rażąco narusza art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również podstawowe zasady postępowania zawarte w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie ma on możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących uchybienia przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia sprzeciwu oraz wyjaśnił, że termin ten upłynąłby w dniu 20 lutego 2007 r., natomiast decyzja Prezydenta [...] została doręczona pełnomocnikowi zgłaszającego w dniu 6 lutego 2007 r., a więc w terminie. Za nieuzasadniony uznał także zarzut wydania decyzji bez wymaganego pełnomocnictwa, gdyż niezłożenie oświadczenia majątkowego małżonka nie spowodowało wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...]. W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie możliwości realizowania przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym w sporządzonej dokumentacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz naruszenie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, powinien orzec co do istoty sprawy. Podniesiono, że Wojewoda [...] nie wykazał, iż zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jeżeli uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 powoduje przedłużenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Zarzucono, iż decyzja w przedmiocie sprzeciwu została doręczona skarżącemu po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowana wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosowanie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Niewyjaśnianie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, iż organ I instancji wydał decyzję o sprzeciwie, w sytuacji gdy nie upłynął jeszcze termin wykonania obowiązku nałożonego na inwestora – postanowieniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Postanowienie to odebrał pełnomocnik inwestora w dniu [...] stycznia 2007r., a więc w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Dokumenty przesłane przez inwestora wpłynęły do organu – 22 stycznia 2007r. W związku z powyższym dokumentacja ta nie była przedmiotem oceny przez organ I instancji. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że w nadesłanych dokumentach brak jest pozytywnej opinii [...] Konserwatora Zabytków – w przypadku usytuowania reklamy na elewacji budynku od strony Pl. [...] (układ przestrzenny Pl. [...] wpisany jest do rejestru zabytków). Do oceny organów obu instancji należeć powinna więc kontrola zakresu wykonania obowiązków przez inwestora. Sąd w zaistniej sytuacji procesowej nie mógł podzielić zarzutów skargi, że sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji Skoro podstawę wydanego sprzeciwu stanowił brak "uzupełnienia" dokumentacji zgłoszenia budowy przez inwestora, organ I instancji winien ocenić zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego powtórnie wraz z uzupełnioną w terminie dokumentacją. Brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawarta w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 363/05). Nie jest również zasadny zarzut naruszania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu przewidzianego w art. 30 prawa budowlanego z 1994r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 79/06 w sprawie dotyczącej sprzeciwu na zamiar budowy nośnika reklamowego – wypowiedział następujący pogląd prawny: "Termin 30 – dniowy o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy, zachowany o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu – nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa". W myśl zaś zasady art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany jeżeli pismo, a w tej sprawie, decyzja wnosząca sprzeciw została nadana w polskiej placówce pocztowej. Ustalenie takiej daty, niezależnej od strony ma spowodować by nie były czynione starania aby tendencyjnie nie odbierać nadesłanej korespondencji, powodującej określone skutki procesowe. Choć w aktach sprawy nie ma dowodu nadania decyzji o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, to na potwierdzeniach odbioru zawiadomień istnieje pieczęć poczty z dnia 17 stycznia 2007r. Wskazując to, iż najpóźniej 17 stycznia 2007r. decyzja została nadana w urzędzie pocztowym. Ponieważ zgłoszenie budowy wpłynęło do organu 21 grudnia 2006r. – zachowany został termin 30 – dniowego wymagany w art. 30 prawa budowlanego – konieczny do wniesienia sprzeciwu. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.).