I SA/Wa 1655/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zmiany siedziby szkoły oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie zmiany siedziby Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ wskazał, że uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. Rada Miejska w W. wprowadziła z dniem 1 września 2007 r. zmianę siedziby Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w W. z ul. [...] na ulicę [...]. W przepisie § 2 uchwały wprowadzono zmianę siedziby Szkoły w akcie założycielskim tej szkoły. Do uchwały dołączono załącznik stanowiący akt założycielski szkoły wskazujący nową siedzibę szkoły – budynek przy ul. [...] w miejsce ul. [...]. Organ wskazał, że uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiącym, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5c pkt 1 i art. 58 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). W myśl powołanego art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 9, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 5 - wykonuje odpowiednio rada gminy. Zgodnie zaś z art. 58 ust. 6 organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej uchwały nie przyznaje Radzie Miejskiej uprawnień do zmiany siedziby szkoły po jej utworzeniu, a tym bardziej w trybie zmiany jej aktu założycielskiego. Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miejska, wykonując swoje zadania organu uchwałodawczego, powinna działać zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z 1997 r., który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Skoro przepisy rangi ustawowej nie przewidują możliwości zmiany siedziby szkoły w drodze samodzielnej decyzji Rady, ani też możliwości zmiany siedziby szkoły w trybie zastosowanym przez Radę, działanie takie należy uznać za rażąco naruszające porządek prawny jako dokonane bez ważnej podstawy. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wydanie aktu założycielskiego następuje przy założeniu nowej szkoły lub placówki publicznej. Jest to czynność prawna prowadząca do powstania nowej szkoły. W akcie założycielskim publicznej szkoły podstawowej i gimnazjum dokonuje się określenia obwodu. Ustalenie w akcie założycielskim obwodu nowo tworzonej szkoły publicznej wymaga jednocześnie podjęcia uchwał zarówno w sprawie zmiany aktów założycielskich innych, już wcześniej istniejących szkół publicznych danego typu, jak i uchwały rady w sprawie ustalenia planu sieci szkolnej, co wynika z art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wskazane akty powinny być ze sobą spójne, gdyż ma to wpływ na kontrolę spełniania obowiązku szkolnego, a także dostępności do szkół publicznych, jak również wiele innych aspektów funkcjonowania szkoły. Ustalenie obwodu nie jest arbitralną decyzją Rady Miejskiej i winno być poprzedzone stosowną procedurą przewidzianą w ustawie o systemie oświaty. Zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy o systemie oświaty ustalenie planów sieci publicznych szkół następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z przepisami ustawy. W niniejszej sprawie nie uzyskano opinii właściwego kuratora, a zmiany siedziby nie konsultowano z kuratorem. Jednocześnie organ podkreślił, że nowa siedziba szkoły, wskazana w zmienionym akcie założycielskim, nie znajduje się w dotychczasowym obwodzie. Ponadto doszło do naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż przekroczono dopuszczalną długość drogi dziecka do szkoły, jaką określa wskazany przepis. Powołany w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym nie może też stanowić samodzielnej podstawy zmiany siedziby szkoły, gdyż przepis ten nie wyłącza konieczności stosowania ustawy o systemie oświaty i procedur nią przewidzianych. Organ przy tym podkreślił, że ustawa nie przewiduje przepisu regulującego zmianę siedziby szkoły, a ewentualnie dokonanie takiej zmiany, z zachowaniem trybu powołania nowej szkoły lub likwidacji szkoły istniejącej, musi spełniać wszelkie wymogi określone ustawą o systemie oświaty. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki uznał, że uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nie można uznać za zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym, co czyni zasadnym stwierdzenie nieważności uchwały. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2007 r. wniosła Rada Miejska w W., reprezentowana przez adwokata S.Z. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 7 marca 1991r. o systemie oświaty wyrażającą się w przyjęciu, iż cytowane przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy uchylona uchwała Rady Miejskiej w W. dotyczyła zmiany siedziby szkoły bez zmiany planu sieci i obwodów publicznych szkół podstawowych na terenie gminy W., a w akcie założycielskim dokonano jedynie technicznej korekty adresu szkoły. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie dowodu z dokumentów: pisma Delegatury Skarbu Państwa z dnia 29 czerwca 2007r., pisma W. S.A. z dnia 28 maja 2007r., uchwał Rady Miejskiej w W. o planie sieci i obwodach publicznych szkół na terenie gminy W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchylona uchwała Rady Miejskiej w W. była następstwem utraty tytułu prawnego do dysponowania obiektem, w którym zlokalizowana była Publiczna Szkoła Podstawowa Nr [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie Publiczna Szkoła Podstawowa Nr [...] stanowi jednostkę organizacyjną gminy W., a zatem cytowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie i są wystarczającą legitymacją prawną do działania, a co za tym idzie podejmowania stosownych uchwał przez Radę Miejską w W. Fakt, że w ustawie o systemie oświaty nie ma przepisu regulującego zmianę siedziby szkoły nie powoduje sam w sobie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. Wniosek Wojewody Mazowieckiego o konieczności stosowania w niniejszej sprawie procedur obowiązujących przy powołaniu nowej szkoły lub likwidacji szkoły jest pozbawiony podstaw formalno - prawnych. Zmiana aktu założycielskiego miała charakter techniczny i dotyczyła tylko i wyłącznie aktualnego adresu szkoły bez zmiany wszystkich istotnych elementów aktu założycielskiego szkoły. Nie można również zgodzić się, iż uchwała Rady Miejskiej w W. zapadła z naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W przypadku gdy droga dziecka do szkoły przekracza odległości, o których mowa w tym przepisie, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. w sprawie zmiany siedziby Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. przy ul. [...]. W ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) brak jest regulacji prawnych dotyczących zmiany siedziby szkoły publicznej. Problematykę dotyczącą siedziby szkoły publicznej regulują przepisy dotyczące aktu założycielskiego szkoły publicznej oraz sieci publicznych szkół. W art. 58 tej ustawy przewidziano, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę (ust. 1). Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne (ust. 2). Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 6). Przepis art. 58 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przewiduje, że akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego. Odnośnie do sieci publicznych szkół przepisy art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowią, że rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na radę gminy obowiązek ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych w taki sposób, aby umożliwiała ona wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Obowiązek ten obejmuje lokowanie siedzib szkół podstawowych w taki sposób, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała odległości określonych w przepisach art. 17 ust. 2 ustawy, a w razie niemożności zapewnienia wskazanych odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Dodatkowe obowiązki ustawa nakłada na gminę w związku z kształceniem i wychowaniem uczniów niepełnosprawnych. Badaniem zgodności planu sieci szkół publicznych z przepisami art. 17 ust. 1-5 ustawy zajmuje się kurator oświaty, którego pozytywna opinia warunkuje ustalenie planu sieci szkół publicznych. Mając zatem na uwadze powyższe regulacje prawne, wywieść należy, że pomimo tego, że ustawa nie reguluje wprost sytuacji zmiany siedziby szkoły publicznej, nie pozostawia ona organom prowadzącym szkoły dowolności w tym zakresie. W ocenie Sądu, w świetle powyższych regulacji, zmiana siedziby szkoły następuje w drodze uchwały rady gminy zmieniającej uchwałę w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych. Taki tryb postępowania w sytuacji zmiany siedziby szkoły publicznej pozwala kuratorowi oświaty na sprawowanie nadzoru nad publicznymi szkołami, w tym ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty), współdziałanie z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu lokalnej polityki oświatowej, zgodnej z polityką oświatową państwa (art. 31 ust. 1 pkt 6). Zauważyć ponadto należy, że uchwała Rady Miejskiej w W. w sprawie zmiany siedziby Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w W.jest niezgodna z - przekazaną przez skarżącą Gminę - uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto i Gminę W. W uchwale tej bowiem w § 1 w pkt 4 wskazuje się siedzibę Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. zlokalizowaną przy ul. [...]. Rację należy zatem przyznać Wojewodzie Mazowieckiemu, że akty prawa miejscowego powinny tworzyć spójny system prawny obowiązujący na obszarze działania organu samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, dopiero zmiana uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto i Gminę W. w zakresie dotyczącym siedziby Szkoły Podstawowej Nr [...] w W., czyni zasadnym twierdzenie strony skarżącej, że zmiana siedziby szkoły w akcie założycielskim jest zabiegiem technicznym. Uchwała rady gminy w sprawie zmiana aktu założycielskiego szkoły publicznej będzie bowiem konsekwencją zmiany w sieci publicznych szkół podstawowych zaopiniowanej pozytywnie przez kuratora oświaty i mającej swój wyraz w podjętej uchwale przez radę gminy. Rację należy także przyznać Wojewodzie Mazowieckiemu, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy uchwały w sprawie zmiany siedziby Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] [...] w W. przy ul. [...]. Wyłączna właściwość rady gminy do przeprowadzenia reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych, wynikająca z tego przepisu, nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o systemie oświaty, które przewidują kompetencję kuratora oświaty do wiążącej radę gminy wypowiedzi na temat zorganizowania sieci publicznych szkół zgodnie z przepisami art. 17 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, racje należy przyznać skarżącemu, iż niezasadne są twierdzenia organu, że zmiana siedziby szkoły wymaga zastosowania procedur obowiązujących przy powołaniu nowej szkoły lub likwidacji szkoły. Jednakże uchybienia te pozostają bez wpływu na ocenę uchwały jako sprzecznej z przepisami prawa, a zatem nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, J. P. Tarno, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 316). Mając na uwadze powyższe wywody, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 roku w sprawie zmiany siedziby Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w W. przy ul. [...], została podjęta bez podstawy prawnej. Skoro zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu można zarzucić jedynie takie naruszenia prawa, które nie mają wpływu na wynik sprawy, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).