II OSK 714/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T., E. Ł.-L., A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 571/07 w sprawie ze skargi M. T., E. Ł.-L., A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin granitu ze złoża "Pagórki Zachodnie" metodą odkrywkową oddala skargę kasacyjną II OSK 714/08 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 571/07 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] lipca 2007 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin granitu ze złoża "Pagórki Zachodnie" metodą odkrywkową. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jednak dla strony która, tak jak skarżący, nie brała udziału w postępowaniu, ów miesięczny termin biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że strony skarżące żądanie wznowienia postępowania oparły na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem nie budzi wątpliwości, że ocena dochowania terminu do wniesienia podania winna być dokonana na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. Już samo literalne brzmienie przywołanego przepisu jasno wskazuje, że bieg terminu do wniesienia podania zawierającego wniosek o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy ocenie spełnienia przesłanek czasowych zakreślonych do wniesienia omawianego wniosku ważna jest więc data, w której strona powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Pogląd taki od lat prezentowany jest również w judykaturze. W wyroku z 3 lutego 1998 r. (I SA/769/97), NSA stwierdził: "W art. 148 § 2 k.p.a. mowa jest o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, a nie o doręczeniu decyzji", z kolei w wyroku z 27 czerwca 1996 r. (I SA/570/95, ONSA z 1997, Nr 2, poz. 100) zauważył, że: "W świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena wiarygodności lub prawidłowości decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu". Zgodnie przyjmuje się również, że wiadomość ta nie musi pochodzić od organu który decyzję wydał, ale z każdego innego źródła; ważne jest aby wskazywała treść rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok NSA z 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136). Możliwe jest nawet przyjęcie, że informacja o decyzji może pochodzić z danych o pozwoleniu na budowę umieszczonych na tablicy informacyjnej ustawionej przy budowie w chwili rozpoczęcia realizacji inwestycji, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 7 października 1999 r., (IV SA 1600/97, LEX nr 47922). Zatem, początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wiązać z dniem dotarcia do strony informacji o istnieniu decyzji i jej rozstrzygnięciu. Organy administracji obowiązane są z urzędu badać zachowanie omawianego terminu, bowiem ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, mimo jego uchybienia, stanowiłoby rażące naruszenie prawa godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95). Skarżący wywodzą, że dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż odpowiednie podanie złożyli niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia SKO w Wałbrzychu z 18 kwietnia 2007 r., w którym zawarta była informacja, dotycząca możliwości obrony ich praw przy wykorzystaniu instytucji wznowienia postępowania. Początek biegu terminu skarżący wiążą zatem z datą doręczenia im przywołanego wyżej postanowienia tj. z dniem 30 kwietnia 2007 r. Wobec zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, Sąd nie może jednak przychylić się do tego poglądu. Lektura akt sprawy wskazuje bowiem, że 21 marca 2007 r. M. T., E. Ł.-L. oraz A. L. sporządzili i podpisali pismo oznaczone jako "zażalenie na niezałatwienie sprawy", które skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. W piśmie tym strony zaskarżyły bezczynność Wójta Gminy Marcinowice polegającą na niedoręczeniu im decyzji Wójta nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na wydobywanie kopalin granitu ze złoża "Pagórki Zachodnie" metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych w granicach działki nr [...]. Treść przywołanego dokumentu pozwala zatem na przyjęcie, że w dniu jego sporządzenia wszyscy, którzy go podpisali, posiadali wiedzę co do tego, że wydana już została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, rozpoczął swój bieg 21 marca 2007 r. Fakt podpisania pisma w tej dacie przez wszystkich skarżących dowodzi, że najpóźniej w tym momencie pozyskali oni wiedzę o istnieniu decyzji. W przypadku M. T., termin ten rozpoczął swój bieg wcześniej. W dniu 12 marca 2007 r. doręczono jej bowiem pismo Wójta Gminy Marcinowice z 8 marca 2007 r., stanowiące odpowiedź na jej pismo z 7 lutego 2007 r., w którym zawarto informację, że postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia zostało zakończone decyzją z [...] lutego 2007 r. Nr [...] ustalającą owe warunki. To zaś oznacza, że dla M. T. bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął się z dniem 13 marca 2007 r. Powyższe okoliczności faktyczne świadczą, że skarżący posiadali wystarczające informacje dla sporządzenia podania o wznowienie postępowania już 21 marca 2007 r. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem niesformalizowanym i nie wymaga od strony spełnienia jakiś szczególnych warunków przy sporządzeniu podania. Dla samego uruchomienia wznowienia postępowania, z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest zatem konieczna dokładna znajomość treści kwestionowanej decyzji czy też informacja na temat jej ostateczności. Wystarczyła tylko wiedza o tym, że decyzja taka została wydana, przez jaki organ i czego dotyczyła (jakie było jej rozstrzygnięcie). Nie ma też istotnego znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, możliwość dokonania jej oceny prawidłowości lub wiarygodności. Ponadto uwzględniając fakt, że strony domagały się od organu pierwszej instancji doręczenia spornej decyzji zauważyć należy, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga doręczenia decyzji, której podanie dotyczy (wyrok NSA z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5/133). Natomiast na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 kwietnia 2007 r. skarżący pozyskali informację o prawnej możliwości wzruszenia tej decyzji Wójta Gminy Marcinowice z [...] lutego 2007 r. w trybie wznowienia postępowania, czego jednak nie można utożsamiać z dniem powzięcia wiadomości o tej decyzji. Tym samym daty doręczenia tego postanowienia, tj. 30 kwietnia 2007 r. nie można uznać za dzień otwarcia terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wobec przedstawionych okoliczności, odmienne działania organów polegające na wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek skarżących, pomimo uchybienia terminu do jego złożenia, godziłyby w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. T., E. Ł.-L. oraz A. L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego jak również przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA, bądź też o jego zmianę i uwzględnienie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko podnieśli, że dowiedzieli się o treści zaskarżonej decyzji, a także o możliwościach jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania z postanowienia kolegium z [...] kwietnia 2007 r. Po otrzymaniu tego pouczenia skarżący z zachowaniem kodeksowego terminu złożyli stosowny wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania, który jednakże nie został uwzględniony ani przez organ I instancji, ani też przez SKO w Wałbrzychu, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Przyczyną odmowy wznowienia postępowania było wadliwe ustalenie, iż przekroczyli oni termin do jego wniesienia. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oparty został na wadliwej interpretacji przepisu art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która została powtórzona za organami administracyjnymi obu instancji. Zaskarżona decyzja Wójta Gminy Marcinowice nie została skarżącym nigdy doręczona. Skarżący, choć wiedzieli o istnieniu decyzji, nie znali jej treści, nie mogli zatem dowiedzieć się, czy i w jakim stopniu decyzja ta narusza ich prawa bądź interes prawny. W tej sytuacji nie miało miejsca przekroczenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. Termin ten biegnie jak wiadomo od dnia, w jakim strona dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Jest oczywiste, iż rygor terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy strona nie zna treści wydanej decyzji. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie WSA we Wrocławiu wywiódł mylny domysł, iż w dacie wniosku o doręczenie kwestionowanej decyzji nr [...] Wójta Gminy Marcinowice skarżący znali już jej treść, a w szczególności zawarte w niej rozstrzygnięcie (por. s. 8-9 uzasadnienia wyroku). W istocie żaden dowód z materiału sprawy nie uprawnia do przyjęcia takiego założenia. Przytoczona wadliwa argumentacja Sądu I instancji świadczy jednak o tym, iż również ten Sąd uznał za istotne - dla zaistnienia warunków do rozpoczęcia biegu terminu kodeksowego - nie tylko powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, lecz również o jej treści. Ewentualny wniosek o wznowienie postępowania musi być powiązany z jego wynikiem, który strona w tym trybie zamierza zwalczać. Z tego względu przez użyte w § 2 art. 148 k.p.a. wyrażenie "od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć jako: "od dnia, w którym strona dowiedziała się o fakcie wydania decyzji, jak również o treści wydanej decyzji". W niniejszym postępowaniu pierwsze informacje co do treści decyzji skarżący powzięli dopiero z postanowienia SKO w Wałbrzychu z [...] kwietnia 2007 r., które zostało im doręczone 30 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Takie informacje w rozpoznawanej sprawie były już znane skarżącym 21 marca 2007 r. Świadczy o tym, treść sporządzonego przez nich w tym dniu pisma, w którym żądają doręczenia im decyzji Wójta Gminy Marcinowice nr [...] (informacja o organie administracji, który decyzje wydał) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na wydobywanie kopalin granitu ze złoża "Pagórki Zachodnie" metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych w granicach działki nr [...] (informacja o sposobie rozstrzygnięcia sprawy). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.