II SA/Bk 805/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...].06.2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Na wniosek S. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. w dniu [...] września 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości N. F. gm. A., stanowiącej własność Gminy A. prowadzącej do działki nr ewid. [...] będącej własnością J. D. Przeprowadzona w terenie wizja lokalna potwierdziła budowę drogi dojazdowej, inwestor zaś nie przedstawił żadnych dokumentów dowodzących legalność wykonanych robót. W tym stanie rzecz Wójt Gminy A. pismem z dnia [...] października 2006 r. powiadomił PINB w A. o wstrzymaniu robót przy utwardzaniu dojazdu na działce nr ewid. [...] prowadzonych przez J. D. oraz o rozebraniu trylinki i krawężników drogowych. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy budowie wyżej opisanej drogi dojazdowej. Tymczasem wyznaczona przez działającego w trybie odwoławczym – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wizja lokalna w terenie nie potwierdziła bezprzedmiotowości postępowania. W wyniku oględzin stwierdzono istnienie korpusu drogowego ze żwiru i gruzu wyniesionego ponad poziom terenu działki w granicach 30 - 50 cm, wbudowanie trylinki na długości 7 m i szerokości 3,5 m, a także ułożenie w nasypie dwóch rur o przekroju 100 i 80 celem zapewnienia spływu wody. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dokonując ponownych oględzin przedmiotowej budowli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. ustalił, iż na przedmiotowej działce na długości około 80 m wykonany został nasyp stanowiący drogę dojazdową, składający się z podsypki piaskowej o grubości około 50 cm, po obu stronach którego składowana jest trylinka betonowa. W dniu oględzin, to jest w dniu [...] lutego 2007 r. inwestor nie okazał żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonywania w/w robót budowlanych. W wyniku tych ustaleń na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał postanowienie znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie przedmiotowej drogi dojazdowej i nałożeniu na J. D. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia [...] maja 2007 r. dokumentów w postaci: zaświadczenia Wójta Gminy A. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ponieważ inwestor w określonym terminie nie wywiązał się z nałożonych w/w postanowieniem obowiązków, które umożliwiały legalizację przedmiotowej drogi, organ nadzoru budowlanego zgodnie z zobowiązaniem art. 48 ust. 4 ustawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy orzekł o rozbiórce samowolnie budowanej drogi dojazdowej o długości 110 m. Nie godząc się z tą decyzją J. D. odwołał się do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wnosząc o jej uchylenie w całości ze względu na naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż zasadne jest w sprawie wykonanie rozbiórki drogi dojazdowej w sytuacji, gdy wybudowany przez odwołującego odcinek drogi został rozebrany oraz art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki drogi dojazdowej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień I. K. - przedstawiciela Gminy ustalono, iż inwestorem utwardzenia gruntem rodzimym dojazdu na działce nr [...] jest J. D., zaś Wójt Gminy A. wyraził ustną zgodę na jego utwardzenie w sposób umożliwiający dojazd do działki nr [...]. Z wyjaśnień zaś inwestora wynikało, iż ten przystąpił do utwardzenia dojazdu, nawożąc kilkanaście wywrotek ziemi z pobliskiego pola z odległości 500 - 700 m, a ponieważ nadal przejazd był niemożliwy, samowolnie wybudował odcinek drogi z trylinki na podsypce z piasku. Gdy dowiedział się, że roboty wykonał nielegalnie, rozebrał odcinek z trylinki, pozostawiając odcinek o długości około 6 m, co istnieje do chwili obecnej. Organ podkreślił, iż w dniu [...] maja 2007 r. PZD w A. wydał decyzję (lokalizacyjną) znak: [...] o wyrażeniu zgody na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] B. – T. – N. II w pasie drogowym o nr geod. [...] w m. N. F. do działki oznaczonej nr geod. [...] przez działkę o nr geod. [...] przy zachowaniu określonych warunków. Jednakże jak wynika z akt sprawy po jej uzyskaniu inwestor nie podjął żadnych kroków zmierzających do skompletowania dokumentów pozwalających na legalne prowadzenie robót budowlanych, w szczególności nie wystąpił do organu samorządowego (Wójta Gminy A.) o wydanie potrzebnych zaświadczeń, co może oznaczać brak dobrej woli inwestora w podjęciu starań o uzyskanie wymaganych przepisami ustawy prawo budowlane dokumentów. W tym miejscu wskazano, iż omawiana decyzja z dnia [...] maja 2007 r. dotyczy jedynie akceptacji lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej, stąd inwestor ma jeszcze wiele innych warunków do spełnienia. Omawiana procedura obejmuje także część przedsięwzięcia budowlanego, bo pozostają do skompletowania dokumenty dotyczące drogi na działce nr geod. [...] wymienione w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ wyjaśnił, iż okoliczność nabycia zabudowanej nieruchomości rolnej z nieodpłatną służebnością gruntową drogi koniecznej nie upoważnia odwołującego do wykonywania robót polegających na wznoszeniu nasypów drogowych i na utwardzaniu terenu przejazdu prefabrykatami betonowymi bez stosownego pozwolenia na budowę. Zapis w akcie notarialnym i umowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. oznacza możliwość dojazdu przez działkę Gminy po naturalnym ukształtowaniu terenu. Natomiast fakt rozpoczęcia przez J. D. budowy drogi po ustnym zezwoleniu Wójta Gminy A. i I. K. nie jest równoważny z posiadaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż ustna zgoda w świetle prawa nie zastępuje pozwolenia na budowę drogi, projektu budowlanego i kompletu uzgodnień wymaganych przepisami szczegółowymi. Końcowo podniesiono, iż dokonane w dniu [...] czerwca 2007 r. oględziny w terenie nie potwierdziły stanowiska odwołującego, iż sporna droga została rozebrana. Od tej decyzji J. D. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jej uchylenie lub zawieszenie postępowania w przedmiocie rozbiórki części wykonanego utwardzenia drogi. Skarżący podniósł, iż Gmina A. nie posiada aktualnego planu, stąd też nie miał on możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nadto podkreślił, iż obecnie w Trybunale Konstytucyjnym toczy się sprawa dotycząca zgodności art. 48 i innych przepisów prawa budowlanego i dlatego wnosi o zawieszenia postępowania. W złożonym podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2008 r. piśmie procesowym skarżący podtrzymał powyższe wnioski i zarzuty skargi. Ponownie podkreślił, iż z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, którego Gmina nie sporządziła, nie mógł wykonać nałożonych przez nadzór budowlany obowiązków. W dniu wszczęcia postępowania, to jest w dniu [...] września 2007 r. nie dysponował ostateczną w decyzją o warunkach zabudowy. Wskazał, iż w Gminie uzyskał informację, iż nie otrzyma zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, Gmina nie wydawała decyzji o warunkach zabudowy, stąd zrozumiałym jest, iż o takie dokumenty nie występował. W konsekwencji postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. było niemożliwe do wykonania. W tych okolicznościach twierdzenie organu II instancji, iż nie podjął on żadnych kroków zmierzających do skompletowania dokumentów pozwalających na legalne prowadzenie robót, a także nie wykazał się dobrą wolą w podjęciu starań o ich uzyskanie uznać należy za bezpodstawne. Ponadto wyjaśniał, iż ze względu na fakt, iż do jego działki nie ma innej drogi dojazdowej, występował do Gminy o zezwolenie na budowę dojazdu na swój koszt i zezwolenie takie uzyskał, co zostało potwierdzone przed organem odwoławczym przez przedstawiciela Gminy. Obecnie rozumie, że przedmiotowe zezwolenie było niewystarczające, aby budować dojazd, jednakże wówczas był przekonany (na skutek wprowadzenia go w błąd), iż "władza, jako właścicielska" jest w sprawie decydująca. Skarżący podniósł, iż winien mieć możliwość zalegalizowania budowy drogi dojazdowej do własnego siedliska i nie może ponosić konsekwencji braku planu, którego sporządzenie i przyjęcie jest od niego całkowicie niezależne. W przeciwnym razie formalny brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia legalizację wybudowania drogi dojazdowej do posesji. Wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/2006, dopatrzyły się niezgodności art. 48 prawa budowlanego z art. 2 i 32 Konstytucji RP polegającej na zróżnicowaniu prawnym sprawców "samowoli budowlanej" według obowiązywania na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego daje sygnał, iż stosowana dotychczas interpretacja powyższego przepisu narusza zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa podważając jednocześnie racjonalność działania ustawodawcy. Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżone decyzje nie mają oparcia w obowiązującym prawie jako niekonstytucyjnym, a ponadto, że są one bardzo krzywdzące i praktycznie nakazują działania bezsensowne w świetle niewątpliwej konieczności wykonania dojazdu pozwalającego na normalne funkcjonowanie, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie zawieszenie postępowania lub odroczenie rozprawy do czasu publikacji pisemnego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie P 37/2006. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie ze wszystkich względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzją nakazująca inwestorowi – J. D. rozebrania samowolnie budowanej drogi dojazdowej o długości 110 m na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości N. F. gm. A., stanowiącej własność Gminy A., prowadzącej do działki nr ewid. [...] będącej własnością inwestora. Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. podjętym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] maja 2007 r. dokumentów w postaci: zaświadczenia Wójta Gminy A. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. Powodem nałożenia tych obowiązków było ustalenie przez organy obu instancji budowania drogi dojazdowej w warunkach samowoli budowlanej, to jest bez wymaganego przepisami prawa budowlanego – pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie wywiązał się w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji dokonanej samowoli, organ stosując wymienione na wstępie przepisy ustawy, nakazał rozbiórkę omawianego obiektu. Tymczasem w dniu 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 ogłoszonym w Dz. U. z 2007 r., Nr 246, poz. 1844 po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszycia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie zaś z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższa teza zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 i 3 ustawy we wskazanym wyżej zakresie. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu godzi się podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa), jak również przypadku, jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszycia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy - prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera drogę do legalizacji obiektów budowlanych na terenach pozbawionych miejscowego planu. Do tej pory było to praktycznie niemożliwe. Niewielu bowiem inwestorów (tak jak w konkretnej sprawie) było w stanie przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Wydaję się, iż po publikacji omawianego wyroku wystarczy, że sprawca samowoli budowlanej wykaże, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Dowodem na to, tak jak obecnie, będzie decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Sąd oddalił natomiast wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu publikacji pisemnego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., albowiem wskazana wyżej przyczyna w świetle obowiązującego prawa nie stanowi przesłanki pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –