II OSK 1933/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 950/07 w sprawie ze skargi H. B. i A. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 950/07 w sprawie ze skargi H. i A. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organ I instancji swoją decyzją nakazał M. i H. B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) dokonanie rozbiórki części budynku gospodarczego z garażem w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, tak, aby odległości od granicy działki wynosiła 1,5 m oraz sporządzenie do dnia 31 grudnia 2007 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych opracowanego przez osobę posiadająca wymagane kwalifikacje. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. projekt budowlany przewidywał budynek o wymiarach 4 x 10 m w odległości 1,5 m od granicy działek. Budynek został zaś zrealizowany w wymiarach 5 x 10 m w odległości 1 m od granicy działek. Z tego powodu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. wstrzymał roboty budowlane realizowane przez "uprawomocnieniem się" pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia. Organ odwoławczy swym postanowieniem z [...] września 2003 r. uchylił postanowienie organu I instancji uznając, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji, a więc w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r, SA/Rz 1465/03 uchylił postanowienia organów obu instancji uznając, że skoro pozwolenie budowlane uzyskało przymiot ostateczności to nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego W konsekwencji organ I instancji w swej decyzji powołał się na § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie dopuszcza się odległość mniejszą od granicy niż 3 m, ale nie mniejszą niż 1,50 m. W odwołaniu od tej decyzji A. i H. B. podnieśli, że ich działka jest bardzo wąska, usytuowanie budynku w odległości 1 m od granicy zaopiniował pozytywnie rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Budynek jest użytkowany a ze względu na jego murowaną konstrukcję i strop żelbetowy niemożliwe jest jego przesunięcie o 0,5 m bez całkowitego zniszczenia. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swą decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jego ocenie w sprawie w sposób istotny odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania budynku. W skardze do Sądu A. i H. B. zarzucili tej decyzji błędną wykładnie art. 51 ust. 1 w z. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenia art 6 – 10 k.p.a. oraz naruszenie zasad współżycia społecznego. Odbudowany budynek stanął na miejscu dawnego drewnianego budynku zbudowanego przed 30 laty. Projekt budowlany zamienny uwzględniał to następstwo i był pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że bezsporny jest fakt, iż skarżący rozpoczęli roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2003 r., który określał wymiary budynku jako 4 x 10 m i jego usytuowanie w odległości 1,5 m od granicy działki, podczas, gdy postępowanie wykazało, iż zrealizowany budynek ma 5 x 10 m i jest posadowiony w odległości 1 m od tej granicy. Organy uznały, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę i wszczęły procedurę legalizacyjną z art 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wobec ustalenia, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z warunkami technicznymi, które przewidują minimalną odległość od granicy działki na 1,5 m. organ wydał decyzje w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, który przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby postępowania legalizacyjnego. W pierwszym przypadku (ust. 1 pkt 1) niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki – nakazem jego obudowy. Drugi przypadek (ust. 1 pkt 2) dotyczy sytuacji, gdy nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Trzecia przypadek (ust. 1 pkt 3) dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Organ nakłada wtedy na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a w razie potrzeby nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten ostatni przepis stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji zastosowały niewłaściwą kolejność przy nakładaniu obowiązków na inwestora. Kolejność czynności wymieniona w tym przepisie nie jest przypadkowa. Zobowiązanie w pierwszej kolejności do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma na celu wykazanie rozbieżności pomiędzy zaprojektowanym a zrealizowanym obiektem. Ma tez wskazać sposoby na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero zapoznanie się organu z tym projektem i jego analiza powinny doprowadzić do ustalenia, czy i jakie należy przeprowadzić przeróbki techniczne lub częściową rozbiórkę by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zakres nałożonych na inwestora obowiązków powinien wynikać z orzeczenia technicznego wydanego przez uprawnioną osobę. W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Sąd bowiem w swym wyroku powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. ale niewskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez bledną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że kolejność nakładania czynności na inwestora wymieniona w tym przepisie nie jest obojętna ani przypadkowa, ponieważ zobowiązanie w pierwszej kolejności do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma na celu wykazanie rozbieżności pomiędzy obiektem zaprojektowanym a wykonanym oraz wskazanie sposobu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a dopiero zapoznanie się organu z tym projektem i jego analiza powinny doprowadzić do ustalenia, czy i jakie należy przeprowadzić przeróbki techniczne lub częściową rozbiórkę by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez nie wskazanie naruszonych, zdaniem Sądu, przez organ administracji przepisów postępowania, uniemożliwia kontrolę instancyjną tego wyroku. Zdaniem składającego skargę kasacyjną wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd nie wskazuje, na jakiej podstawie organ administracji może nałożyć na inwestora, po zapoznaniu się z przedłożonym przez niego projektem technicznym, obowiązek wykonania przeróbek technicznych lub częściowej rozbiórki. W ocenie składającego skargę kasacyjną przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego takiej podstawy nie zawierają. Nie stanowią tej podstawy także przepisy ust. 4 ani 5 art. 51 Prawa budowlanego dotyczące innych sytuacji, zastosowanie zaś nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest wykluczone. Należy mieć na uwadze, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Przed zatwierdzeniem takiego projektu organ musi zbadać m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie projekt taki musiałby z tymi przepisami być sprzeczny z uwagi na odległość 1 m od granicy działki. Dalej podniesiono, że skoro przedstawienie zamiennego projektu budowlanego ma dopiero umożliwić analizę czy i jakie czynności należy przeprowadzić by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem to nałożenie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku przedstawienia takiego projektu miałoby wyłącznie charakter dowodowy, a nałożenie takiego obowiązku winno następować na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia dowodowego. Zdaniem składającego skargę kasacyjną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego można nałożyć na inwestora nie tylko obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale przepis ten daje także prawo żądania wykonania robót budowlanych, które mają doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. W ramach tych robót może mieścić się również rozbiórka tej części obiektu, która została posadowiona niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie tego przepisu ma bowiem umożliwić doprowadzenie obiektu do takiego stanu, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w tym przypadku zastąpi uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia bowiem Sąd nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, oparty jest o oczywistą omyłkę pisarską zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z toku wywodów Sądu I instancji wynika bowiem w sposób niezbity, iż uchylenie decyzji organów obu instancji nastąpiło wyłącznie z tego powodu, iż organy te dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak więc w swej istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał swój wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nietrafny jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący dokonania przez Sąd niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, to bez wątpienia zachowanie takie wypełnia hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Jednak, jednoczesne z nałożeniem takiego obowiązku nakładanie na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki części budynku gospodarczego nie znajduje umocowania w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowalnym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009, II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż w organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko zajął wcześniej NSA w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07). Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej, jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego będzie na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Wykładnia tego przepisu prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi - § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego rzeczywiście wyłączałaby możliwość orzekania nakazu rozbiórki takiego obiektu. Jednocześnie zaś przyjmowanie, jak czyni to składający skargę kasacyjną, iż na inwestora nakłada się obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego i równocześnie nakazuje się rozbiórkę wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu – obiektu budowlanego należałoby traktować jako swoisty środek represyjny w związku z kosztami sporządzenia przez osobę uprawnioną takiego projektu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.