II OSK 1087/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 1039/06 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną. II OSK 1087/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania E. F. i M. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakazującą H. O. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, w terminie do 30 stycznia 2006 r. Organ administracji ustalił, że H. O., wykonując roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], w sposób istotny odstąpił od warunków w nim określonych, zmieniając wysokość ścian, wykonując w elewacji tylnej drzwi balkonowe na poziomie parteru i drzwi balkonowe na wysokości poddasza. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] nakazał H. O. przedłożenie projektu zamiennego. Skargę na powyższą decyzję wniosły E. F. i M. K., podnosząc, iż H. O. rozmyślnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, dlatego organ powinien był nakazać mu rozbiórkę wykonanych robót, a nie wzywać go do przedłożenia projektu zamiennego. Skarżące zarzuciły, że inwestor nie zachował wymaganej odległości od granicy ich działki, lecz wybudował budynek ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 120 i 140 cm nie posiadając "fajer muru". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K., zaś postanowieniem z dnia 14 września 2006 r. odrzucił skargę kasacyjną od tego wyroku z powodu wniesienia jej po upływie ustawowego terminu. Natomiast postanowieniem z dnia 19 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę E. F. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 15 grudnia 2006 r. postanowieniem o sygn. akt II OSK 1802/06 uchylił zaskarżone orzeczenie uznając, że skarżąca uiściła należny wpis od skargi w zakreślonym terminie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał skargę E. F., wskazując, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust.1 pkt.4 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ administracji, stwierdzając prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, wstrzymuje postanowieniem wykonywanie tych robót, a następnie wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wybór przez organ jednej z tych decyzji zależy od przyczyny wstrzymania wykonania robót budowlanych oraz od ich charakteru i stopnia zaawansowania. W przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z reguły konieczne jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót. Sąd uznał, iż bezspornym jest, że inwestor H. O. wykonywał roboty budowlane niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji właściwy organ administracji publicznej miał obowiązek wstrzymać wykonywanie tych robót, a następnie zobowiązać inwestora do złożenia zamiennego projektu budowlanego. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru budowlanego nie mógł natomiast na tym etapie postępowania orzec o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najsurowszą sankcją samowolnego wykonywania robót budowlanych i może być orzekany tylko wówczas, gdy organ niewątpliwie ustali, że wykonane roboty naruszają obowiązujące przepisy, zaś inne środki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem okażą się bezskuteczne. Ustalenie zgodności lub niezgodności z prawem robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę jest możliwe tylko na podstawie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny podlega ocenie przez organ administracyjny, który dopiero w razie stwierdzenia, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami, na wniosek inwestora wyda pozwolenie na wznowienie robót budowlanych; w przeciwnym wypadku wyda nakaz rozbiórki. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracyjne, załatwiające przedmiotową sprawę administracyjną, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały do niego adekwatne normy prawne, wydając w tym zakresie decyzje zgodne z prawem, dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż pełnomocnik skarżącej przedstawił kopię aktu notarialnego Re. A Nr [...] z dnia [...], mocą którego E. F. darowała swojej córce M. K. działki Nr [...] i [...] położone w P.. Wobec powyższego E. F. nie przysługuje obecnie tytuł prawny do powyższych działek, a w rezultacie nie miała ona interesu prawnego we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie i skarga E. F. podlegała oddaleniu także z tego powodu. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. za decyzję prawidłową, podczas gdy przedmiotowa decyzja posiada oczywiście wadliwy charakter decyzji dowolnej, której wnioski końcowe pozostają w sprzeczności z zebranymi w sprawie przesłankami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż H. O. wykonując roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego odstąpił w sposób zasadniczy i istotny od warunków pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych prac, jest działaniem przyzwalającym na samowolę inwestora. Zdaniem strony skarżącej odstąpienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od zastosowania odpowiednich kar pieniężnych wydanych w celu przymuszenia nie doprowadzi do tego, że H. O. w trakcie dalszej budowy będzie postępował zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, iż inwestor nie został zobowiązany do wykonania "fajer muru", co stanowi istotne naruszenie przepisów cytowanych w wyroku i już tylko z tego powodu zaskarżone orzeczenie, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2006 r., powinny zostać w całości uchylone. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrócenie poniesionych kosztów postępowania administracyjnego i kosztów pierwszej skargi kasacyjnej w wysokości 750 złotych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z przedstawionego zarzutu obrazy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie wynika jednak, czy w ocenie autora skargi kasacyjnej doszło do błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywieść, że jej autorowi chodzi o takie naruszenie prawa materialnego, które polega na niezastosowaniu innego przepisu prawa materialnego stanowiącego o obowiązku orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może być ogólnikowe, to znaczy musi odnosić się do konkretnego przepisu jednostki i pozostawać w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy - od tego zależy ocena wpływu naruszenia na ten wynik. Tylko jasno i konkretnie wskazany przepis prawa (który w tym przypadku w ocenie autora skargi kasacyjnej nie został zastosowany) może być przedmiotem sądowej kontroli; Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi ani tym bardziej domyślać się, co autor skargi miał na myśli. Skoro zatem obowiązkiem skarżącej było wskazanie, który to konkretny przepis ustawy Prawo budowlane winien mieć w sprawie zastosowanie, a skarga kasacyjna takiego wskazania nie zawiera, należy w konsekwencji przyjąć, że wniesiony środek zaskarżenia nie może spowodować oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, bez wątpienia zachowanie takie wypełnia hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowalnym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd meriti nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis został prawidłowo zastosowany i zinterpretowany. Przyjmując jednak nawet hipotetycznie, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem skutecznym, to i tak nie mógłby on wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Otóż, podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji był m. in. brak po stronie E. F. interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów. Słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, że skoro na mocy aktu notarialnego Re. A Nr [...] z dnia [...] E. F. darowała swojej córce M. K. działki Nr [...] i [...], to skarżącej nie przysługuje obecnie tytuł prawny do powyższych działek, co oznacza, że nie ma ona interesu prawnego w składaniu środków zaskarżenia od orzeczeń, które dotyczą przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna nie zawiera jednakże zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., zatem uznać należy, że i z tego powodu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6