II SA/Gl 802/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. [...] – Spółka z o.o. w W. dokonała zgłoszenia robót budowlanych, polegających na instalacji urządzeń bezobsługowej stacji bazowej małej mocy (do [...] W) nr [...], wchodzącej w skład systemu [...] – na istniejącym obiekcie budowlanym (budynku Starostwa Powiatowego przy ul. [...] w C., działka nr ewid. [...], obręb [...]), obejmującej anteny rozsiewcze [...] i anteny radiolinii, umieszczone na jednym rurowym maszcie, urządzenia elektryczne i sterująco-transmisyjne stacji ([...]), ustawione na stalowym ruszcie na dachu budynku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta C., wniesiono sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na wykonaniu masztu antenowego o wysokości [...] m w rozumieniu § 3 pkt 9 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), a więc odrębnej pod względem technicznym budowlę, składającą się na całość użytkową, stanowią rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego (tutaj budynku). Roboty takie nie zostały wymienione w art. 29 ustawy – Prawo budowlane, a zatem zdaniem organu, zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy, wymagają pozwolenia na budowę i uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto, organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji podniósł, że inwestor we wniosku nie podał mocy anten, a jednocześnie toczy się postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z czego wynika, że projektowany maszt będzie służył instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga instalowanie takich urządzeń na istniejących już wieżach i masztach antenowych. W odwołaniu od decyzji Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, art. 3 pkt b i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a także uchybienie wymogom procedury administracyjnej (art. 7, 8, 77 i 107 kpa) i wreszcie, naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem odwołującej się Spółki, instalowanie konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych, czy to pod anteny radiolokacyjne, czy też pod reklamy, mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i nie stanowi nadbudowy ani rozbudowy obiektu budowlanego, czy wreszcie jego przebudowy. W tym względzie odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i literatury. Wreszcie, podniesiono, że prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] r. ten sam organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem odwołującej się Spółki, nie ma też znaczenia fakt, że w przyszłości planuje się realizację stacji bazowej o wyższej mocy, czego dotyczy postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wreszcie, o ile organ administracji powziął wątpliwości co do zakresu zgłoszenia i dołączonej dokumentacji technicznej, winien je wyjaśnić w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a pozwolenia na budowę wymagają jedynie wolno stojące konstrukcje wsporcze (np. maszty) jako budowle, zaś inne konstrukcje wsporcze stanowią urządzenia techniczne. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody S., orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego pogląd prawny, iż zarówno maszty antenowe, jak i urządzenia elektryczne i sterująco-transmisyjne, stanowią część budowlaną urządzenia technicznego jako odrębną pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową i nie zostały zwolnione jako budowla od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, iż w takiej sytuacji zbędne było wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ I instancji wyjaśnił zasadność przesłanek wniesienia sprzeciwu. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, zgłoszeniu podlega jedynie mocowanie anten na konstrukcji wsporczej. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania z przyczyn wskazanych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, w świetle orzecznictwa sądowodministracyjnego, roboty budowlane polegające na montażu konstrukcji wsporczej, anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej na istniejącym obiekcie budowlanym, mieszczą się w pojęciu instalowania urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Budowlami są bowiem jedynie wolno stojące maszty i wieże, które wymagają pozwolenia na budowę, zaś pojęcie stacji bazowej nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym, obejmując w zależności od okoliczności faktycznych, urządzenia i budowle, bądź też nawet ingerencję w konstrukcję obiektu budowlanego. Wreszcie, skarżąca Spółka podniosła, że Wojewoda S. zaprezentował odmienne stanowisko w decyzji z dnia [...] r. nr [...], której kserokopię dołączono. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, zaś jej argumentację należy w pełni podzielić. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż ustawowa definicja obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dni 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), nie może zatem odmiennie interpretować tego pojęcia, a jedynie objaśnia terminologię użytą w tymże rozporządzeniu wykonawczym. Stąd też zgodnie z nomenklaturą ustawową, obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Przez budowlę należy zaś rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe, części budowlane urządzeń technicznych, fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy). Z kolei obiektem budowlanym jest też budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Zdaniem sądu administracyjnego, terminologia ustawowa nakazuje w każdym wypadku kwalifikować obiekt budowlany, niezależnie od kategorii, jako odrębną całość techniczno-użytkową. Zakładając zaś racjonalność działania ustawodawcy, odrębną budowlą są jedynie wolno stojące maszty antenowe. Gdyby podzielić argumentację organu odwoławczego, iż maszty antenowe, jak i urządzenia elektryczne i sterująco-transmisyjne, stanowią część budowlaną urządzenia technicznego, zbędne byłoby wyodrębnienie przez ustawodawcę pojęcia "wolno stojące maszty antenowe". Sformułowanie "części budowlane urządzeń technicznych", należy zaś łączyć z pojęciem "budowy", użytym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Chodzi zatem o wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie niewątpliwie nie chodzi o przypadek wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zdaniem sądu administracyjnego, błędny jest też pogląd organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż sporne roboty budowlane obejmują nadbudowę bądź rozbudowę obiektu budowlanego (istniejącego budynku). Do przedmiotowego budynku zastosowanie miałyby bowiem nie przepisy powołanego wyżej rozp. MI, lecz regulacja rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zasadnie zarzuciła też skarżąca Spółka, że nie chodzi o budowę kondygnacji budynku w rozumieniu § 3 pkt 16 tego rozp. z 2002 r. Stąd też przyjąć należy, iż sporne roboty nie stanowią budowy w rozumieniu Prawa budowlanego, lecz należy je kwalifikować jako przypadek innych robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy, a więc montaż. W tym względzie odwołać się należy do motywów, zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 797/07. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegały zgłoszeniu w dwóch wypadkach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzeń przekraczająca 3 metry) i w art. 30 ust. 1 pkt 3c (urządzenia zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.). Analiza art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c Prawa budowlanego musi prowadzić do wniosku, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nigdy nie wymaga pozwolenia na budowę. Kwestią prawną, od której zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, było więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zgłoszone roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym konstrukcji wsporczej (masztu) anten i szafy z urządzeniami, objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W tym zakresie – skład orzekający – nie podziela poglądu organów orzekających, które dokonały podziału stacji bazowej telefonii komórkowej na poszczególne elementy i przyjęły, że nie stanowią one części składowej urządzenia technicznego, które ma zostać zamontowane, a w konsekwencji te poszczególne elementy podlegają odrębnym reżimom prawnym. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak wydzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odnotować należy, iż "instalowanie", które jest "montowaniem urządzenia technicznego" (Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S.Dubisza, tom II, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 1221) może polegać zarówno na przyłączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 15, jak i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c, brak racjonalnego uzasadnienia, aby ze względu na wielkość, czy konstrukcję masztu lub skrzyni wyłączać je, co do zasady z trybu zgłoszeniowego. Urządzenie techniczne stanowi bowiem jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie, innymi słowy jest to zespół elementów służących jednemu celowi. Oznacza to, że realizacja masztu wraz z konstrukcją wsporczą dla anten radiokomunikacyjnych oraz szafy z urządzeniami technicznymi stanowi jedną całość. Pogląd taki jest akceptowany i prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2007 r. – sygn. akt VII SA/Łd 325/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2007 r. – sygn. akt II SA/Gl 328/07; wyrok WSA w Opolu - sygn. akt II SA/Op 393/07). W związku z powyższym nie można podzielić poglądu organów orzekających o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia, a w konsekwencji uznać za zgodne z prawem wniesienie sprzeciwu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są rozważania organów obu instancji w kwestii ewentualnego zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią zgłoszenia, które rozpoczęło niniejszą sprawę, zgłoszone urządzenie nie jest zaliczone do takich przedsięwzięć ze względu na przewidywaną moc (do [...] W). Jeżeli organ miał w tej mierze wątpliwość, to przed wydaniem decyzji winien był wydać postanowienie w przedmiocie ewentualnego uzupełnienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2. Za niedopuszczalne należy uznać umieszczanie w decyzji (a uzasadnienie jest częścią decyzji) rozważań opartych jedynie na domniemaniach i przypuszczeniach. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zamierzenie budowlane skarżącej podlegało zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15), a z uwagi na jego parametry wymagało zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3b). Wniesienie sprzeciwu wobec tego zamierzenia nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Przychylając się do powyższego stanowiska, zajętego w sprawie tut. Sądu II SA/Gl 797/07, wyjaśnić też przyjdzie, że jak zasadnie zauważono w skardze, iż projektowane roboty budowlane podlegają indywidualnej ocenie w każdym odrębnym przypadku. Może bowiem chodzić o przypadek, w którym dojdzie do ingerencji w konstrukcję samego budynku, co wymagać będzie pozwolenia na budowę. Wreszcie, wniesienie sprzeciwu, może łączyć się z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z przyczyn, wskazanych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, bądź też może chodzić o przypadki z art. 30 ust. 6 pkt 2 i 3 tej ustawy. Jednak w niniejszej sprawie podstawę wniesienia sprzeciwu stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy (zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę). Tymczasem przedmiotowe roboty jako polegające na montażu konstrukcji wsporczej, anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej na istniejącym obiekcie budowlanym, mieszczą się w pojęciu "instalowania urządzeń na obiektach budowlanych", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. Zatem błędnie uznały organy administracji, iż roboty te objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 powołanej ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącej Spółki co do uchylenia także decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, wyjaśnić przyjdzie, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego tego aktu nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, o czym mowa w art. 135 cyt. ustawy. Termin przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ma bowiem charakter materialny, który już upłynął w niniejszej sprawie. Oznacza to brak kompetencji organów do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, a w konsekwencji, możliwość wniesienia sprzeciwu z innych przyczyn (na innej podstawie prawnej). Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 kpa. Stąd też rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy winien zgodnie z powyższym stanowiskiem sądu administracyjnego orzec o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. SJ/