II SA/Gd 685/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. F. i J. F. na decyzję Wojewody z dnia 07 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego z dnia 9 lutego 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 9 lutego 2007 r. Nr [...] - wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28, art. 105 § 1, art. 30 § 1 kpa w związku z art. 8 ust. 1 k.c., oraz art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 257/05 – Starosta Powiatu uchylił decyzję z dnia 6 października 2000 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę K. i R. R., obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w K. M. i umorzył postępowanie. Ustalił organ I instancji, że w dniu 5 października R. R. wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Do wniosku inwestor dołączył: wydaną na jego rzecz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 czerwca 2000 r.; projekt budowlany; zawiadomienie Sądu Rejonowego – Wydziału Ksiąg Wieczystych w E. z dnia 30 grudnia 1998 r. o wpisie do księgi wieczystej nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów z dnia 14 marca 2000 r., z których wynikało, że współwłaścicielami przedmiotowej działki są K. R. i R. R. oraz J. R. i W. R.; oświadczenie T. F. i J. F. o wyrażeniu zgody na dobudowę do istniejącego budynku łazienek zlokalizowanych na granicy działek wraz ze szkicem sytuacyjno – wysokościowym. Jak wskazał organ, nie dołączono do wniosku oświadczenia z dnia 14 marca 2000 r. Decyzją z dnia 6 października 2000 r. Nr 24/71/2000 starosta zatwierdził przedłożony projekt i udzielił K. i R. R. oraz J. i W. R. pozwolenia na budowę. T. i J. F., w oparciu o informację uzyskaną od organu pismem z dnia 9 lipca 2004 r. Nr [...], złożyli w dniu 26 lipca 2004 r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazując, iż bez własnej winy nie brali udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wymienioną wyżej decyzją. Postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. Nr [...] Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia 6 października 2000 r. nr 24/71/2000 oraz wyznaczył Starostę do przeprowadzenia postępowania. W ramach postępowania wznowieniowego Starosta wezwał strony postępowania do udziału w rozprawie administracyjnej, a także do złożenia wyjaśnień i dokumentów w sprawie. K. R. i W. R. złożyli pisemne wyjaśnienia, dołączając m.in. oświadczenie R. i K. R. z dnia 14 marca 2000 r. Przedmiotem rozprawy administracyjnej w dniu 22 października 2004 r. była wyłącznie przesłanka, stanowiąca przyczynę wznowienia postępowania. W świetle złożonych przez strony w trakcie rozprawy oświadczeń organ uznał, że gdyby w 2000 r. T. i J. F. byli stroną postępowania, to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy tj. udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [...], byłoby takie, jak w wydanej decyzji z dnia 6 października 2000 r. Nr [...]. W związku z powyższym zapadła decyzja z dnia 29 października 2004 r. Nr [...], w której Starosta odmówił uchylenia decyzji z dnia 6 października 2000 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania K. i R. R. oraz J. i W. R. pozwolenia na budowę, obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. M. Stwierdził, iż wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznic decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji T. i J. F. odwołali się do Wojewody, który decyzją z dnia 25 stycznia 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy opisana wyżej decyzję Starosty z dnia 29 października 2004 r. T. i J. F. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. WSA wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 257/05 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 29 października 2004 r. Według Sądu zachodziła konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W dniu 13 grudnia 2006 r. do organu I instancji wpłynęło pismo T. i J. F. z uwagami i zastrzeżeniami dotyczącymi przekroczenia zakresu swojej zgody, która obejmowała tyko dobudowę łazienek do istniejącego budynku od strony zachodniej oraz wadliwości postępowania wznowieniowego. Z kolei na wezwanie organu skierowane do R. R., K. R., J. i W. R. do złożenia wyjaśnień odnośnie strony - inwestora w postępowaniu dotyczącym wydanego pozwolenia na budowę z dnia 6 października 2000 r. Nr [...], K. R., W. R. oraz J. R. wyjaśnili, że o pozwolenie na budowę wystąpił R. R., jako główny inwestor, który działał w imieniu wszystkich współwłaścicieli, a także poinformowali, że R. R. zmarł w dniu 9 stycznia 2004 r. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. organ, poinformował uczestników postępowania, że mogą zapoznać się z materiałami i dowodami w sprawie oraz wnieść ewentualnie uwagi i wnioski co do całości dotychczas zebranego materiału dowodowego. T. i J. F. złożyli pismo, w którym odnieśli się do wzajemnych uzgodnień pomiędzy nimi a sąsiadami R., dotyczących zabudowy działek nr 569 i 570. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji powołał się na treść art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane, wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dokumentów instancji uznał, że wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 5 października 2000 r. został złożony wyłącznie przez R. R., bowiem w aktach sprawy brak jest upoważnienia pozostałych współwłaścicieli działki do działania w ich imieniu. Ponadto decyzja Burmistrza z dnia 13 czerwca 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na wniosek i na rzecz R. R., a w projekcie budowlanym jako inwestor wymieniony został wyłącznie R. R. Zatem pozostali współwłaściciele działki nr 570 nie mają przymiotu inwestora. Wobec tego decyzja Starosty z dnia 6 października 2000 r. Nr [...], udzielająca K. i R. R. oraz J. i W. R. pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego. Nie ustalono stron postępowania - na podstawie art. 28 kpa. Nie zawiadomiono stron postępowania - w tym również T. i J. F. - o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiłoby im czynny udział w postępowaniu. T. i J. F. nie otrzymali również decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 października 2000 r. Nr [...]. Jak wskazał organ I instancji, naruszono również prawo materialne w związku z tym, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany został zatwierdzony, mimo, iż nie spełniał wymogów określonych w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zatwierdził projekt budowlany bez wezwania inwestora, w trybie art. 35 ust. 3, do usunięcia braków wynikających z naruszeń art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz.906). Jak stwierdził organ I instancji, projekcie budowlanym brak jest pozytywnej opinii Dyrekcji Parków Krajobrazowych A wymaganej decyzją o warunkach zabudowy - pkt 2 zobowiązań Inwestora; brak jest również projektu zagospodarowania sporządzonego na aktualnej mapie, obejmującego określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, opracowanego zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Do projektu dołączono jedynie kopię mapy zasadniczej, która nie może służyć do celów projektowych. Nie wykazano również w projekcie, że inwestycja zlokalizowana na granicy działki nr 569, spełnia wymóg określony w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140), tj. nie została wykazana możliwość zachowania odległości pomiędzy projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej - nr 569. Tymczasem ze szkicu sytuacyjno-wysokościowego, dołączonego do zgody T. i J. F. na budowę łazienek, oraz z oświadczenia R. i K. R. z dnia 14 marca 2000 r. a także pisma T. i J. F. z dnia5 lutego 2007 r. wynika, że małżonkowie F. planowali zrealizować na działce nr [...] cztery obiekty. Organ wskazał także, iż nie określono również odległości projektowanej rozbudowy od granicy z działką nr [...], ponadto projekt architektoniczno - budowlany nie spełnia wszystkich wymagań §§ 11 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Opis techniczny nie zawiera wszystkich wymaganych informacji, brak jest oceny technicznej rozbudowywanego budynku, danych technicznych obiektu po rozbudowie, rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia. Strony projektu nie są ponumerowane, w metrykach rysunków brak jest nr uprawnień projektanta oraz daty sporządzenia projektu (§ 3, §4, § 5 rozporządzenia). Organ ocenił, że w związku ze śmiercią inwestora – R. R., nie ma możliwości skierowania do niego postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na stwierdzone braki przedłożonego w 2000 r. projektu budowlanego. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma sytuacji, w której K. R. oraz J. i W. R. stali się współwłaścicielami nieruchomości - działki nr [...] dopiero po śmierci R. R., co skutkowałoby następstwem prawnym tych osób po śmierci inwestora w niniejszej sprawie. Organ I instancji przytoczył treść przepisów art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 105 § 1 kpa. Uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania polegająca na braku elementu materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji co do jej istoty. Organ wskazał, powołując się na wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. SA 1689/01, Lex nr l77l07, przesłanka ta może zaistnieć również w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i może powstać na skutek zdarzeń prawnych. W przedmiotowej sprawie tym zdarzeniem prawnym jest śmierć wnioskodawcy, które to zdarzenie jest przesłanką do umorzenia postępowania wobec braku jednego z koniecznych elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Śmierć Inwestora – R. R. czyni wznowione postępowanie, w sprawie wydania pozwolenia na budowę na jego rzecz, z jego wniosku z dnia 25 października 2000 r. bezprzedmiotowym, ponieważ sprawa dotyczy praw lub obowiązków o charakterze osobowym. Ponadto organ wskazał, że sytuacja faktyczna związana z inwestycją uległa na tyle zmianie, że budowa została zakończona. Odwołanie od opisanej decyzji Starosty z dnia 9 lutego 2007 r. złożyli do Wojewody T. F. i J. F.. Zdaniem odwołujących organ powinien był odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie imiennych pozwoleń na budowę na rzecz współwłaścicieli czyni ich następcami prawnymi z wszelkimi tego konsekwencjami. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2007 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając ustalenia dokonane przez Starostę organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. W aktach sprawy brak jest upoważnienia K. R., W. R. oraz J. R. dla R. R. do działania w ich imieniu. Decyzja Burmistrza dnia 13 czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na wniosek i na rzecz R. R. Według Wojewody, organ I instancji słusznie stwierdził, iż jego decyzja z dnia 6 października 2000 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obejmująca rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w K. M., została wydana z naruszeniem prawa, gdyż udzielała pozwolenie na budowę K. i R. R. oraz J. i W. i R. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W związku ze śmiercią R. R. brak jest podstaw do kontynuowania przedmiotowego postępowania. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, K. R., W. R. oraz J. R. byli współwłaścicielami działki nr [...] w K. M., zatem nie zachodzi sytuacja następstwa prawnego po śmierci inwestora. W świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W ocenie organu II instancji śmierć R. R. jest zdarzeniem prawnym klasyfikującym się jako przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ II instancji wskazał, iż strona postępowania ma prawo do zbycia swoich uprawnień, czy to w trakcie toczącego się postępowania, czy też po jego zakończeniu i jej czynności wiążą organy administracyjne, gdyż nie mogą one w drodze decyzji administracyjnej kwestionować ważności rozporządzającej umowy cywilnoprawnej. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 4 i art. 80 kpa ocenił, że stanowisko organu I instancji było słuszne. Na powyższą decyzję T. i J. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, kwestionując umorzenie postępowania. Zarzucili, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie wznowieniowe z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem skarżących doszło również do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organy administracji nie uwzględniły faktu, iż następcy prawni, którzy otrzymali imienne pozwolenie na budowę, przejmują odpowiedzialność za wszelkie nieprawidłowości, których nie dopełnił inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę. Podnieśli, iż dokonana rozbudowa została dokonana z naruszeniem prawa. Budynek, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinien być wybudowany na granicy działek, na co skarżący wyrazili zgodę. Natomiast przedmiotowy budynek został wybudowany w odległości 0,5 m od granicy, co jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli nadto, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa i spowodowała, że skarżący, jako właściciele nieruchomości, nie mogą korzystać w pełni z przysługujących im praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd uznał, że skarga T. F. i J. F. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje Wojewody oraz Starosty naruszają prawo. Rozpoznając sprawę Sąd zastosował przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kierując się ta zasadą, Sąd objął kontrolą całość zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie ograniczając się do zarzutów skargi kwestionujących głównie umorzenie postępowania administracyjnego. Jak wynika z prawidłowo ustalonych i niespornych okoliczności sprawy, w dniu 5 października R. R. złożył do Starostwa Powiatowego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego w K. M. przy ul. [...]. Do wniosku dołączone zostały trzy egzemplarze projektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 czerwca 2000 r. oraz dokumenty dotyczące praw własnościowych nieruchomości: wypis z rejestru gruntów z dnia 14 marca 2000 r. i zawiadomienie Sądu Rejonowego w E. z dnia 30 grudnia 1998 r. o wpisie do księgi wieczystej nr [...] jako właścicieli działki nr [...] R. R. i K. R. na prawach wspólności ustawowej do ½ części oraz na tych samych zasadach J. R. i W. R. Do wniosku dołączono również oświadczenie T. F. i J. F. o wyrażeniu zgody na dobudowę do istniejącego budynku łazienek zlokalizowanych na granicy działek wraz ze szkicem sytuacyjno – wysokościowym, lecz bez wymienionego w tym piśmie załącznika. Starosta Powiatowy decyzją z dnia 6 października 2000 r. Nr [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił K. i R. R. oraz J. i W. R. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Na wniosek T. i J. F. złożony w dniu 26 lipca 2004 r. o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniony okolicznością, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strona, postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. Nr [...] Wojewoda wznowił na wskazanej podstawie postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia 6 października 2000 r. Nr [...] oraz wyznaczył Starostwo Powiatowe do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Wydane w sprawie wznowienia postępowania decyzje: Starosty z dnia 29 października 2004 r. Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji nr [...], stwierdzeniu, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa i że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia 25 stycznia 2005 r. Nr [...] uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 257/05. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku, zachodziła konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Sąd wskazał, że istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a organ administracji wydając nową decyzje stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dniu orzekania. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc brak uczestnictwa jednej ze stron w postępowaniu, organy powinny ustosunkować się merytorycznie do stawianych przez te stronę, pominiętą w pierwotnym postępowaniu, zarzutów. Do rozpatrującego sprawę ponownie organu I instancji wpłynęła w dniu 20 grudnia 2006 r. pisemna informacja udzielona przez uczestników postępowania K. R., W. R. i J. R., że R. R. – inwestor działający w imieniu wszystkich współwłaścicieli, zmarł w dniu 9 stycznia 2004 r. Ujawniony dopiero w tej dacie fakt, jak wynika z okoliczności sprawy, miał znaczący wpływ na treść rozstrzygnięć, ponieważ organy uznały, że w sytuacji śmierci inwestora sprawa wznowionego postępowania podlega umorzeniu stosownie do treści art. 105 kpa. Według organu I instancji niemożliwe jest w niniejszej sprawie skierowania do inwestora postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, celem uzupełnienia stwierdzonych przez organ braków materialnoprawnych przedłożonego w 2000 r. projektu budowlanego, przy braku następstwa prawnego osób, które były współwłaścicielami działki nr 570 wraz z inwestorem, jeszcze przed jego śmiercią. Otóż stanowisko to należy uznać za wadliwe. Na wstępie rozważań wskazać należy na treść art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytoczona wyżej ogólna reguła definiująca pojecie strony w postępowaniu administracyjnym, doznaje ograniczenia w postępowaniu wynikającym z prawa budowlanego w zakresie pozwolenia na budowę, bowiem w tym postępowaniu ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Cytowany przepis, o charakterze szczególnym w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 kpa, wprowadzony został do ustawy – Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r., a zatem znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie inwestor jest koniecznym uczestnikiem procesu budowlanego i z tego powodu najważniejszym podmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (L. Bar, E. Radziszewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52). Jednakże należy podkreślić, że właściciel nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja, nawet nie będąc inwestorem, zawsze jest stroną tego postępowania, ponieważ w sposób oczywisty pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, niezależnie od nałożonego na inwestora obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz rygoru określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, niewątpliwie w dacie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, współwłaścicielami działki nr [...] byli małżonkowie R. i K. oraz W. i J. R.. Wymienione osoby były stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja Starosty Nr [...] wydana została na ich rzecz i jak wynika z akt sprawy również doręczona (vide: decyzja – załącznik nr 5 w aktach administracyjnych). Natomiast kwestia następstwa prawnego po zmarłym R. R. w ogóle nie została przez organ wyjaśniona, mimo uzyskanej informacji o śmierci strony. Tymczasem ujawnienie tej okoliczności wymagało przez organ zwrócenia się do pozostającego przy życiu małżonka – K. R. oraz syna zmarłego – W. R. o wskazanie wszystkich następców prawnych po zmarłym R. R., wbrew bowiem, nieuzasadnionym bliżej, twierdzeniom organu, iż sprawa dotyczy praw lub obowiązków o charakterze osobistym, w sytuacji, gdy dotyczy ona wspólnej nieruchomości, ma z pewnością charakter dziedziczny. W konsekwencji, w ocenie Sądu, przede wszystkim powstaje wątpliwość, czy we wznowionym postępowaniu, którego istotą jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, biorą udział wszystkie strony, których praw ono dotyczy. W konsekwencji, stanowisko organów, którego skutkiem było umorzenie postępowania, uznać należy za błędne. Z treści art. 30 § 4 kpa wynika w sposób jednoznaczny, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis reguluje kwestię następstwa proceduralnego strony i wyróżnia następujące jego przypadki: succesio mortis causa, gdy następstwo proceduralne jako rezultat następstwa prawnego jest skutkiem śmierci osoby fizycznej lub utraty osobowości prawnej (likwidacji) osoby prawnej, lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną; succesio inter vivos, gdy następstwo proceduralne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos), w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Z przepisów tych wynika bowiem, czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesione w drodze czynności prawnej na inną osobę czy też przeniesienie tego prawa lub obowiązku nie jest dopuszczalne. Na przykład, na podstawie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 tej ustawy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. Komentarz do art. 30 Kodeksu postępowania administracyjnego w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest inna o tyle, że, jak trafnie wskazał organ I instancji, złożony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Nr [...] wniosek, z uwagi na wady i braki, przed wydaniem tej decyzji powinien podlegać uzupełnieniu. Ponieważ pozostali współwłaściciele działki zgodnie twierdzą, a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżących, że R. R. złożył wniosek działając również w ich imieniu, nie byłoby przeszkód w ocenie Sądu, by prowadząc wznowione postępowanie zażądać uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę od K. R. oraz J. i W. R. Inną kwestia pozostaje, czy w takiej sytuacji uzupełnienie tego wniosku w zakresie opisanym przez organ I instancji byłoby w ogóle możliwe, wówczas jednak mogłaby zapaść jedynie decyzja merytoryczna, odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Jednakże, niezależnie od powyższych rozważań, Sąd stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie, organy nie ustaliły następców prawnych po zmarłym w dniu 9 stycznia 2004 r. R. R., bez żadnych podstaw przyjmując, że następstwo to przysługuje pozostałym współwłaścicielom działki nr [...]. Organy obu instancji co do stanu własności przedmiotowej działki swoje stanowisko oparły na dokumentach wydanych jeszcze za życia inwestora, opisanym wyżej zawiadomieniu Sądu Rejonowego - Wydziału Ksiąg Wieczystych w E. z dnia 30 grudnia 1998 r. o wpisie do księgi wieczystej oraz wypisie z rejestru gruntów z dnia 14 marca 2000 r., zaniechając ustaleń co do stanu własności na dzień wydania rozstrzygnięcia. Tym samym ustalony stan faktyczny jest niepełny, a wnioski z niego wypływające nieuprawnione. Rozstrzygając sprawę, organy administracji naruszyły zatem przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Z treści wymienionych wyżej przepisów postępowania wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego orzeka, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Naruszenie wymienionych przepisów postępowania, w ocenie Sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przeciwnym razie nie zapadłaby decyzja podjęta na podstawie art. 105 kpa. Nie mniej istotnym uchybieniem jest pominięcie kwestii odnoszącej się do daty wprowadzenia decyzji Starosty Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę do obiegu prawnego. Pozostaje bowiem poza sporem fakt wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego, gdyż po pierwsze przedmiotowa decyzja, jak wynika z zapisu na jej odwrocie, zawiera odręczne adnotacje o dacie jej odbioru oraz podpisy stron, a po wtóre zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane. W tym stanie rzeczy ustalenie daty doręczenia przedmiotowej decyzji Starosty stronom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i na ich rzecz wydana została decyzja Nr [...] ma istotne znaczenie w świetle treści art. 146 § 1 kpa. Według dyspozycji tego przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wymóg, aby możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej była ograniczona ramami czasowymi oznacza, że zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa, uzyskała pierwszeństwo nad zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa. Jeśli natomiast chodzi o określenie początku biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie, w warunkach niniejszej sprawy, wznowionej na skutek okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, która podlega doręczeniu, nie zaś ogłoszeniu, dzień "doręczenia decyzji" dotyczy osób biorących udział w postępowaniu podlegającemu wznowieniu. Takie też stanowisko wyrażano wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1526/00, Baza orzeczeń LEX nr 82800), wskazując, że za taką interpretacją art. 146 § 1 kpa przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Organ administracji rozpoznając sprawę po wznowieniu musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Podstawową zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią będzie wyjaśnienie, kiedy została doręczona przedmiotowa decyzja stronom uczestniczącym w postępowaniu. Upływ pięcioletniego okresu, właściwego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, biegnie bowiem od dnia ostatniego doręczenia. Brak ustaleń w tym zakresie, naruszając art. 77 i art. 80 kpa, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie upływu okresu przedawnienia, organ administracji stosuje art. 151 § 2 kpa, w miejsce zastosowanego w kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej art. 151 § 1 kpa. Na marginesie należy podnieść, że zastosowanie przepisu art. 151 § 2 kpa otwiera z kolei dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 kpa możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 153 kpa). Powyższa ocena uzasadnia w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględniając powyższą ocenę prawną ustali strony postępowania, tj. następców prawnych po zmarłym R. R., celem zapewnienia udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania. Ponadto organ I instancji, po wyjaśnieniu kwestii doręczenia decyzji Starosty Nr [...] stronom biorącym udział w postępowaniu zwykłym i w razie pozytywnych ustaleń, uwzględni przesłanki z art. 146 § 1 kpa. O ile ustali organ, że od dnia ostatniego doręczenia tej decyzji upłynęło pięć lat, nie będzie zachodziła potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy na gruncie prawa budowlanego, stosownie do treści art. 151 § 2 kpa. Przepis ten bowiem przewiduje, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast w razie ustalenia, iż przedawnienie nie ma miejsca, organ rozpatrując sprawę ponownie zastosuje się do również do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 257/05. Mając powyższe na względzie i z uwagi na naruszenia prawa przy wydaniu rozstrzygnięć przez organy obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję ja poprzedzającą. Stosując się do obowiązku wyrażonego w art. 152 p.p.s.a., Sąd zawarł rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, orzekając, iż decyzje organów obu instancji nie mogą być wykonane.