II SA/Łd 1018/07

Dnia 16 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru zainstalowania tablicy informacyjnej oddala skargę. II SA/Łd 1018/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania A S.A. z siedzibą w W., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku Nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie zamiaru zainstalowania tablicy informacyjnej na terenie działki nr 143/1, położonej w Ł. przy ul. A 50 i zgłosił sprzeciw w sprawie zainstalowania tablicy, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, w dniu 29 marca 2007 roku K.S., działający w imieniu A S.A. z siedzibą w W., złożył w organie I instancji zgłoszenie zamiaru realizacji na terenie prywatnej nieruchomości tablicy informacyjnej, wskazując, iż zamiarem objęte są roboty budowlane, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw w sprawie, podnosząc, iż złożone dokumenty zawierają projekt budowlany dotyczący urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, dla którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a podlega wyłącznie zgłoszeniu właściwemu organowi. Podkreślono jednak, że jeśli organ administracji uzna, iż skala robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, albo zwiększa ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich, może w drodze decyzji, na podstawie art. 30 ust 7 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję Nr [...], którą - ponownie powołując art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego - zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że wymaga ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, Spółka, działając przez swego pełnomocnika, wskazała na nieuwzględnienie przez organ I instancji w wydanej decyzji stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...], a także wydanie sprzeciwu pomimo upływu terminu do jego zgłoszenia. Odwołująca się strona przytoczyła szereg orzeczeń, w świetle których inwestycja polegająca na instalacji urządzenia reklamowego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie inwestora rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, przy tak utrwalonym orzecznictwie sądowym, jest wyrazem dowolnego uznania organu I instancji i zostało wydane bez przeprowadzenia analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane inwestycja polegająca na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych podlega obowiązkowi zgłoszenia, zatem brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na fakt, iż przedmiotem zgłoszenia jest tablica informacyjna o znacznych gabarytach, zatem wykonanie robót budowlanych na podstawie przyjętego zgłoszenia nie zapewnia ich dostatecznej kontroli. Wykonanie tych samych robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, przygotowanego zgodnie z przepisami prawa i udzielonego pozwolenia na budowę, które obliguje do powołania kierownika budowy osoby odpowiedzialnej z mocy prawa za prowadzenie prac budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem i sztuką budowlaną, daje gwarancję uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ II instancji podkreślił także, iż jeżeli materiał załączony do zgłoszenia daje podstawy do przyjęcia, iż roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to organ rozpatrujący sprawę może nałożyć taki obowiązek w drodze decyzji zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...] stwierdził ponadto, iż sprzeciw wniesiony został w ustawowo przewidzianym terminie, jeśli wziąć pod uwagę datę nadania decyzji w placówce pocztowej, która to data w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przesądza o dochowaniu terminu przez organ administracji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez doręczenie sprzeciwu w sprawie zamiaru zainstalowania tablicy reklamowej po upływie 30 dni o zgłoszenia. Ponadto zdaniem Spółki naruszeniu uległ przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ II instancji nie wykazał, na czym polegało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia związane z realizacją przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić zatem będzie treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Jak wynika z powyższego, ustawodawca nie dla każdej inwestycji wymaga uzyskania od właściwego organu administracji pozwolenia na budowę, co nie oznacza jednakże, że na inwestorze nie ciążą żadne obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zauważyć, iż ustawa w art. 30 przewiduje instytucję tzw. zgłoszenia. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga prowadzenie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jak wynika z treści powyższych przepisów instalacja tablicy informacyjnej (reklamowej) nie wymaga pozwolenia na budowę, a ustawodawca nie wprowadził od tej zasady żadnych wyjątków związanych ze znacznymi parametrami tablicy bądź sposobem połączenia z podłożem, tj. trwałym związaniem z gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1052). Mając na uwadze powyższe należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji wobec zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie znajduje usprawiedliwienia. W tym miejscu warto jednak podkreślić, że wyłączenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na instalacji tablic reklamowych nie ma charakteru ostatecznego i bezwzględnego, gdyż przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uprawnia właściwy organ do nałożenia w ściśle określonych przypadkach obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. I tak, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Analiza brzmienia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż jest on oparty w pewnej mierze na uznaniu organu administracyjnego, obowiązkiem organu administracji musi być zatem wskazanie przesłanek jego zastosowania. Przez zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia należy przy tym rozumieć taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych nie zapewniałoby dostatecznej kontroli ich wykonywania przez organ, a zachodzi obawa zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bądź mienia (vide: Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2006, str. 378). W rozpoznawanej sprawie, organ II instancji wskazał, iż z załączonego do zgłoszenia projektu konstrukcyjno-budowlanego oraz z informacji graficznej dotyczącej usytuowania projektowanego nośnika tablicy informacyjnej wynika, iż miejsce planowanej lokalizacji tablicy znajduje się na granicy z siecią wody, co przy fundamentach nośnika tablicy reklamowej sięgających do 3,5 m, budzić może uzasadnione obawy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ocenie tut. Sądu Wojewoda [...] miał zatem podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych, gdyż objęcie procedurą uzyskania pozwolenia na budowę zapewnia możliwość kontroli procesu budowlanego przez właściwe organy i zapobieżenia powstania zagrożenia dla ludzi lub mienia. Przechodząc do kwestii wniesienia przez organ sprzeciwu z naruszeniem 30 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, należy wskazać, iż w powyższym zakresie tut. Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby wywołać stwierdzenie nieskuteczności wniesionego sprzeciwu. Jak bowiem wynika z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można natomiast przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Wniesienie sprzeciwu przez organ administracji – jak wynika z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - jest możliwe w ciągu 30 dni, licząc od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych dopiero, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowym terminie. W tym miejscu należy wskazać, iż Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 roku o sygn. akt II OSK 445/06, iż o dacie zgłoszenia sprzeciwu nie decyduje dzień doręczenia decyzji stronie, gdyż wymogu takiego przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza. Jakkolwiek dla skuteczności wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji nie jest wystarczające podpisanie decyzji, to jednakże nie można wymagać, aby została ona przed upływem 30 – dniowego terminu określonego w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane doręczona. W związku z powyższym dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 kpa, zgodnie z którymi termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W rozpoznawanej sprawie 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w sprawie, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji rozpoczął swój bieg w dniu 14 czerwca 2007 roku. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] nadana została w placówce pocztowej w dniu 6 lipca 2007 roku, zatem przed upływem terminu. Natomiast bieg terminu dla organu odwoławczego rozpoczął się w dniu 4 września 2007 roku, kiedy to środek zaskarżenia przekazany został w trybie art. 133 kpa przez organ I instancji. Decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] nadana została w tej samej dacie w placówce pocztowej. Powyższe okoliczności potwierdzają zatem, iż sprzeciw wniesiony zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] zgłoszony został w zachowaniem ustawowego terminu. Abstrahując od powyższego, należy zauważyć, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem zapadła decyzja znajduje swoje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z uwagi jednak na jednoznaczną treść rozstrzygnięcia, nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej należy ujmować w kategoriach oczywistej omyłki jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. A.G.