II OSK 701/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 743/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 6 05 09 II OSK 701/08 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 stycznia 2008 r., II SA/Bd 743/07 oddalił skargę J. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 1997 r. Nr [...] odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego wymienionego w powołanej ustawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] marca 1998 r. Nr [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z 12 listopada 1998 r. (II SA/Gd 728/98) oddalił skargę strony na powyższą decyzję. Ponownie sprawa była rozpatrywana na wniosek strony [...] grudnia 2004 r. Kierownik Urzędu decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 154 kpa i art. 4 ust. 4 o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz U Nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił zmiany wyżej wymienionych decyzji z [...] marca 1998 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2007 r. Odmowę tą utrzymał następnie w mocy decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 1 marca 2006 r. (II SA/Bd 591/05) oddalił skargę strony na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2006 r. (II OSK 1514/06) oddalił skargę kasacyjną strony na ten wyrok. W dniu [...] maja 2007 r. do organu wpłynął kolejny wniosek dotyczący przyznania uprawnienia określonego w powołanej ustawie. Skarżący przytaczał w nim dokładnie te same fakty, co w poprzednich wnioskach i innych pismach procesowych. Z akt sprawy wynika zaś w sposób jednoznaczny, że przedstawione w nich fakty były kilkakrotnie przedmiotem oceny organu i sądów administracyjnych. Dotyczy to także wniosku, który wpłynął do organu już po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Gd 728/98, a więc wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa, co zostało zakończone kolejnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 15 grudnia 2006 r. - II OSK 1514/06). W tym stanie rzeczy oczywiste jest, że dalsze postępowanie o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy stało się bezprzedmiotowe, a w myśl art. 105 § 1 kpa w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 105 § 1 kpa polegającą na przyjęciu, że wniosek o przyznanie uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej jest tożsamy z już rozpoznanymi w postępowaniach zakończonych prawomocnymi decyzjami Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, w związku z czym postępowanie o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy stało się bezprzedmiotowe i zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto 3) zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa nie rozstrzyga merytorycznie sprawy - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (wyrok NSA OZ w Szczecinie z 5 września 2002 r., SA/Sz 3020/2000 - LexPolonica). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 134). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA OZ w Łodzi z 27 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1025/96). W orzecznictwie wskazuje się także, iż do bezprzedmiotowości postępowania dochodzi wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i toczy się w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. l pkt 1 (zob. postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 22 listopada 2001 r.5 II SA/Wr 114/2000). W orzecznictwie oraz literaturze zwraca się uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 479-480). Ponadto, istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z decyzją uprzednią. Organ administracji jest wówczas zobowiązany do ustalenia rzeczywistej treści żądania strony, to jest do wyjaśnienia czy strona żąda uzupełnienia rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1, czy zmierza do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub art. 155 kpa, jak w niniejszej sprawie. W myśl art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego w oparciu o art. 2 ust. 2 lit. a) ustawy z dnia 31 maja 1996 r., który stanowi: "Represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945." Jeszcze w trakcie wydania decyzji z [...].10.1997 r., Nr [...] był brak możliwości wykonywania przez stronę pracy przymusowej na deportacji, co wg obecnie obowiązującego stanu prawnego nie stanowi już to przesłanki negatywnej. Zatem należy zauważyć, że pomiędzy kolejnymi wnioskami składanymi przez skarżącego zmienił się zarówno stan prawny, jak i doszły nowe dokumenty wykazujące fakt deportacji skarżącego. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący J. M. urodził się 09 grudnia 1943 r. na terenie wsi R., a po urodzeniu był deportowany wraz z matką G. M. do obozu pracy w Gdańsku-Brętowo, na terenie dawnego Wolnego Miasta Gdańska, a więc poza terytorium II Rzeczpospolitej. Przebywał tam aż do wyzwolenia. Ponadto, podkreślić należy, iż skarżący został ochrzczony w rzymsko-katolickiej Parafii pod wezwaniem Św. W. w Gdańsku–Matarni przy ul. [...] w lutym 1944. Teren Gdańska-Matarni znajdował się na terytorium Wolnego Miasta Gdańska, a więc także poza terytorium Rzeczypospolitej. Na tę okoliczność skarżący przedstawił kopię świadectwa chrztu wystawionego przez Archidiecezję Gdańską. Niestety Urząd ds Kombatantów w ogóle nie odniósł się do powyższego dokumentu, a jest to o tyle istotny dokument, że złożony po raz pierwszy do wniosku o przyznanie świadczenia i wykazujący, iż J. M. przebywał (był deportowany) wraz z matką poza terytorium Polski. Poza tym, z dokumentacji, którą posiadał już Urząd ds. Kombatantów wyraźnie wynika, iż rodzice skarżącego wzięli ślub na terenie Gdańska, gdzie przebywali do 1948 r., a J. M. wraz z nimi jako osoba małoletnia. Opisane okoliczności jednoznacznie świadczą, że przebywał on wraz z matką na ternie obozu niemieckiego, a na terenie miasta Gdańsk także po wyzwoleniu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2004 r. (OSK 135/2004, ONSAiWSA 2005/1 poz.15) o deportacji, w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. można mówić w stosunku do dziecka zarówno wtedy, gdy zostało ono wywiezione wraz z rodzicami na roboty przymusowe, jak i gdy wywieziona na roboty przymusowe kobieta urodziła dziecko w miejscu wykonywania tych robót. W świetle w/w wyroku, jeżeli przyjmie się, że o represji nie decyduje wiek dziecka ani to, czy faktycznie pracowało, to nie powinno budzić wątpliwości, że osobą represjonowaną jest także dziecko urodzone w miejscu wykonywania pracy przymusowej przez deportowaną matkę. W wyroku SN z 24 października 2003 r. III RN 120/2002 trafnie przyjęto, że nie można zakładać, iż cel wywiezienia dziecka z rodzicami deportowanymi na roboty przymusowe do III Rzeszy był inny niż w stosunku do rodziców. Tak samo nie można zakładać, że deportacja do pracy przymusowej kobiety, która urodziła dziecko po wywiezieniu, nie rozciąga się na to dziecko. Ponadto, wskazano na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 lutego 2003 r., II SA/Ka 834/2001, iż odmienne traktowanie osób urodzonych w obozach pracy, w stosunku do osób osadzonych tam w wieku niemowlęcym czy dziecięcym, nawet jeżeli dziecko nie mogło wykonywać pracy, godziłoby w zasady słuszności i poczucia sprawiedliwości, a przedstawione przez skarżącego nowe dokumenty do wniosku z dnia 10.05.2007 r. (świadectwo chrztu) wyraźnie dowodzą, iż po narodzinach na terenie II Rzeczpospolitej został on wraz z matką zabrany (deportowany) na teren Wolnego Miasta Gdańska (Gdańsk-Brętowo), gdzie w Gdańsku-Matarni został ochrzczony. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący załączył do wniosku z 10 maja 2007 r. nowe dowody wykazujące fakt, iż był deportowany z terytorium II RP na terytorium III Rzeszy. Zatem organ administracji publicznej uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa postąpił niezgodnie z prawem. Organ administracji jest zobowiązany do ustalenia rzeczywistej treści żądania strony i wyjaśnienia, czy strona nie zmierza do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 kpa, a umarzając postępowanie zamknął drogę do konkretyzacji praw strony. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 105 § 1 kpa, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest trafny. Do kolejnego wniosku (z 10 maja 2007 r.) o zmianę zaskarżonej decyzji skarżący dołączył nowe wnioski dowodowe (w szczególności świadectwo chrztu) mające świadczyć, że po narodzinach na terenie II Rzeczpospolitej został on wraz z matką zabrany (deportowany) na teren Wolnego Miasta Gdańska (Gdańsk-Brętowo), gdzie w Gdańsku-Matarni został ochrzczony. Są to nowe dowody w sprawie, mające zdaniem skarżącego wykazać, że był on deportowany z terytorium II RP na terytorium III Rzeszy. Organ administracji publicznej nie rozpoznał ich i uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawienie przez skarżącego nowych dowodów w sprawie czyni przedwczesną konstatację, że mamy tu do czynienia z tożsamością sprawy. Tym samym organ naruszył art. 105 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie. Ten sam błąd został popełniony przez Sąd I instancji, co czyni zarzut skargi kasacyjnej zasadnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego, że art. 105 § 1 kpa jest przepisem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został on zamieszczony w ustawie procesowej, ponieważ przepis ten – przy spełnieniu przesłanek w nim wskazanych – stanowi podstawę prawną decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.