VI SA/Wa 1924/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej jako: ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca), o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. H. w rej. ul. A., w celu umieszczenia wolnostojącego jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej [...] m², na okres od [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącej radca prawny G. F. Do akt złożył pełnomocnictwo uprawniające go do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej jako: u.d.p.), art. 104 Kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. H. w rej. ul. A. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ podał, że wziął pod uwagę następujące dokumenty: Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez I.; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz wnioski złożone przez stronę, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Na podstawie tychże dokumentów, a w szczególności opinii I. organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne -głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. H. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym i porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi po 2650 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. H. została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 70 km/h. Organ zwrócił uwagę, iż w opinii I. należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Stwierdzono, nadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] metry i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu [...] maja 2007 r. W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako: SKO) pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie, art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p., art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uniemożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do części dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa poprzez niedoręczenie bezpośrednio decyzji pełnomocnikowi skarżącej, art. 7, 77, 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. lokalizowanie obiektów, o którym w tych przepisach mowa, w pasie drogowym stanowi wyjątek do zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt. OSK 1026/04 organ stwierdził, że podmiot zainteresowany wydaniem zezwolenia winien wykazać, iż zachodzi szczególny przypadek uzasadniający, w świetle powołanych przepisów wydanie zezwolenia. W sprawie jednak nie ma podstaw do przyjęcia, iż strona wykazała, iż taki przypadek zachodzi, zaś organ I instancji trafnie, bez naruszenia przepisów prawa uznał, iż w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży odmowa wydania zezwolenia, w szczególności z uwagi na konieczność zachowania właściwego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podała argumentację analogiczną do tej zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę, zarzucając również naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 ust. 1, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., podając obszerną argumentację, opartą na kontekście historycznym oraz powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny, określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa uznaje się wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu I instancji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 733). Podobnie wypowiedział się SN, wskazując, że termin do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczyna bieg od doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony postępowania, a nie stronie (postanowienie SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 95/98, publ. OSNP 1999/21/672). Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Z art. 40 § 2 Kpa wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pismo zawierające decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Powołany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kpa zasadą oficjalności doręczeń obliguje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne do doręczenia pism procesowych, w tym także orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jak wskazuje A. Wróbel, doręczenie jest bezskuteczne także w przypadku, gdy pismo zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika strony (M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II). Z dołączonego do akt administracyjnych protokołu z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż radca prawny G. F. uczestnicząc w spotkaniu w siedzibie ZDM w sprawie umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym zapoznał się z aktami sprawy i złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. Zatem od tego dnia (złożenia pełnomocnictwa) strona jest reprezentowana przez wskazanego w nim pełnomocnika. Po stronie organu powstał więc obowiązek doręczania pełnomocnikowi wszelkich pism, w tym również zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zgodnie z treścią art. 40 § 2 Kpa. Jedynie doręczenie wydanej przez organ II instancji decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi uznać należy za prawidłowe. Decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r., nie została jednak doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej. Doręczenia decyzji dokonano stronie na adres spółki. Stosownie do art. 129 § 2 Kpa ustawowy termin do złożenia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do złożenia odwołania biegnie zatem w tym przypadku od dnia doręczenia decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji jest zatem zobligowany do doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Działu II Rozdziału 8 Kpa. Wprawdzie art. 109 § 1 Kpa stanowi, iż decyzję doręcza się stronom. Natomiast, art. 40 § 2 Kpa nie zakazuje wprawdzie doręczenia pisma samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że strona zostaje poinformowana o treści doręczonego pisma. Natomiast, skutki procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, tj. w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Doręczenie ww. decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem w/wskazanego trybu, co oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem. Zatem należy uznać, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, gdyż decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje bowiem z chwilą prawidłowego jej doręczenia – jak stanowi art. 110 Kpa. Sąd przyjął więc, że wniesienie przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji w dniu [...] czerwca 2007 r. miało miejsce przed doręczeniem decyzji. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego zwróciła uwagę na powyższą wadliwość, lecz SKO w odpowiedzi na skargę nie odniosło się do powyższego zarzutu naruszenia art. 40 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy odwołanie strony spełnia formalne warunki, a więc m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy też z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została doręczona w sposób prawidłowy określony w art. 40 § 2 Kpa i nie weszła do obrotu prawnego, stanowi o naruszeniu przez organ powołanego przepisu i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ drugiej instancji winien zbadać ww. przesłanki prawidłowego złożenia odwołania i zastosować właściwe rozwiązanie procesowe, wskazując jednocześnie organowi pierwszej instancji konieczność prawidłowego doręczenia decyzji – zgodnie z art. 40 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach rozstrzygając zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.