II OSK 758/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H., A. M. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1121/07 w sprawie ze skargi M. H., A. M. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1121/07 oddalił skargę M. H., A. M. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy Kościelisko postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. na podstawie art. 59 § 1 pkt 2, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte w stosunku do S. S.. Odpis postanowienia doręczono zobowiązanej B. Z. oraz M. H., A. M. i M. D.. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. H., A. M. i M. D. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 17 i 18 w zw. z art. 5, art. 26, art. 59 § 4 i § 5, art. 169 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.), umorzyło postępowanie zażaleniowe. Organ II instancji wydając postanowienie miał na uwadze zalecenia zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1034/01 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2421/03, które to orzeczenia uchylały decyzje uprzednio wydane przez SKO w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. zażalenie przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Sam fakt doręczenia przez Wójta Gminy Kościelisko postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego osobom, do których była kierowana ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia 16 czerwca 1993 r. (będąca podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego) nie powoduje, że stały się one stronami postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. W przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym i jednocześnie wierzycielem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 1993 r. był Wójt Gminy Kościelisko, zaś zobowiązanym S. S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. H., A. M. i M. D. wniosły o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżące podniosły, że nieistotne jest czy mają one legitymację wierzycieli lecz czy decyzja została faktycznie wykonana. Organ administracji powinien "rozważyć zasadność zaskarżonego postanowienia także w aspekcie merytorycznym", nie ograniczając się tylko do stwierdzenia, że wnoszące zażalenie nie są wierzycielami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za bezzasadną. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 5 i art. 26 u.p.e.a., stronie uprawnionej z mocy art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lub stwierdzenia w drodze decyzji określonego obowiązku przez inny podmiot tego postępowania, nie służy, po wydaniu decyzji ostatecznej w tej sprawie legitymacja do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania określonego obowiązku. Skarżący będący stroną w postępowaniu administracyjnym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji przywołał poglądy doktryny i orzecznictwa, które przyjmują, że wierzycielem, w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być jedynie podmiot administracji publicznej bądź organ. Nie może nim być ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty "prywatne" mogą za "pośrednictwem" wierzyciela (w rozumieniu ustawy o egzekucji w administracji) wnosić o wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym nie będą stroną. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego – jak w postępowaniu cywilnym. Skargę kasacyjną wniosły M. H., A. M. i M. D. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008 r. w całości. Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, "co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", a w szczególności stosowania art. 5, 26, 59 § 1 pkt 2, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 169 i art. 1a pkt 13 tej ustawy przez uznanie, "że skarżące nie mają żadnych praw w postępowaniu egzekucyjnym przy wykonywaniu decyzji administracyjnej stanowiącej tytuł wykonawczy, podczas gdy przysługiwał im przymiot strony postępowania". Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zna pojęcie uczestnika postępowania (art. 36), którego status przy całościowej analizie przepisów tej ustawy należy traktować jak stronę. Ponadto z uwagi na art. 28 k.p.a. i jednolitość systemu prawnego skarżące są uprawnione do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji "z możliwością wniesienia zażalenia na postanowienie o umorzeniu egzekucji". Zaskarżony wyrok, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, narusza prawo także "w rozumieniu art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności". Ponadto zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną pozbawienie skarżących prawa strony, niweczy skutki postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania tytułu wykonawczego. Obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego zmierza do zabezpieczenia interesów jednostkowych stron skarżących i tylko "przy okazji" realizować może interes ogólny. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć zagadnienie kontroli postępowania wierzyciela, który potraktowany został jako takiej kontroli nie podlegający. Wójt Gminy Kościelisko umarzając postępowanie egzekucyjne stał się "sędzią we własnej sprawie". Organ orzekł, że tytuł został wykonany podczas, gdy to jest materialną istotą sporu. Wnoszące skargę kasacyjną przyznały, że mają świadomość tego, iż kwestionują model postępowania wynikający z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd ograniczenie się Sądu pierwszej instancji do uznania, że skarżące nie są wierzycielami jest "zminimalizowaniem problemu". W zaskarżonym wyroku nie uwzględniono wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2421/03 uchylającego poprzednio zaskarżone postanowienie SKO w Nowym Sączu. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że jak wynika z jego sentencji oddalono skargę na postanowienie Kolegium nr [...], podczas gdy skarżące wniosły skargę na decyzję tegoż organu z [...] sierpnia 2007 r. o numerze [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., "w szczególności" stosowania art. 5, 26, 59 § 1 pkt 2, § 2 i § 4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 169 i art. 1a pkt 13 tejże ustawy. Wynika to z tego, że po pierwsze, błędnie w skardze kasacyjnej został użyty kwantyfikator "w szczególności" gdyż nie określa, które przepisy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w drodze błędnego stosowania. Po drugie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zakres podmiotowy stron postępowania nie jest oczywiście tożsamy z ogólnym postępowaniem administracyjnym w świetle k.p.a. Wynika to jednoznacznie z dyspozycji art. 5 w związku z art. 26 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 5 § 1 pkt 1 stanowi bowiem, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 w związku z art. 3 § 1 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie właściwy do orzekania organ I instancji. Z kolei dyspozycja art. 26 § 1 cyt. ustawy także jednoznacznie stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną tylko na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, opracowanego według ustawowo określonego wzoru. Ponadto w świetle art. 1a pkt 13 tejże ustawy wierzycielem jest tylko podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast w świetle dyspozycji art. 1a pkt 20 powołanej wyżej ustawy zobowiązanym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna, która nie posiada osobowości prawnej, jeżeli nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Oznacza to, co wynika także z jednolitej linii orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, że wierzycielem w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wyłącznie organ administracji publicznej w tym także w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że nie może to być osoba fizyczna jak i inny podmiot prawa prywatnego czyli inaczej niż w postępowaniu cywilnym w świetle k.p.c. Ponadto wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym ma charakter instytucji tylko procesowej w celu ochrony interesu ogólnego, co prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji (R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 38 czy też P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2003, s. 42-44). Dlatego też jeżeli nawet tak jak w przedmiotowej sprawie skarżący byli stroną w postępowaniu administracyjnym to nie posiadają jednak przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że strona skarżąca nie posiada – w świetle art. 59 § 5 cyt. ustawy w związku z art. 18 tejże ustawy – legitymacji procesowej do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Także chybiony jest z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 13 cyt. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) w zakresie braku skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu, biorąc również pod uwagę, że model postępowania egzekucyjnego w administracji w tym zakresie nie był uznany w świetle orzecznictwa TK za sprzeczny z Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Natomiast w odniesieniu do kwestii błędnego oznaczenia numeru postanowienia SKO w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2007 r. "nr [...]", który powinien brzmieć "nr [...]" należy stwierdzić, że jest to oczywista omyłka pisarka, co wynika z akt sprawy, jak i uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, która podlega sprostowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Ubocznie należy także dodać, że powyższa omyłka pisarska została także popełniona przez stronę skarżącą w skardze do Sądu pierwszej instancji. Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.