II OSK 846/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/07 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 846/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. VII SA/Wa 1754/07 oddalił skargę B. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. H. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. znak : [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska Białej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – na podstawie art.158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej kpa ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm. ) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. W ocenie organu kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z przesłanek art.156 § 1 kpa, skutkujących koniecznością orzeczenia jej nieważności. Organ nadzorczy nie podzielił zarzutu wnioskodawcy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika LPG-gaz, w ramach adaptacji i modernizacji istniejącej stacji paliw wywołało nieodwracalne skutki prawne wykluczające możliwość stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również stanowiska wnioskodawcy, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak : [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2007 r. podtrzymując zawartą w niej argumentację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. H.. Skarżący powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawach IV SA 184/94, IV SA 1419/96, IV SA 1399/96 zakwestionował dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zrealizowania na jej podstawie projektowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody Śląskiego rażąco narusza prawo, gdyż została wydana już po całkowitym zrealizowaniu inwestycji przez skarżącego. Skarżący zakwestionował również ustalenia organu nadzorczego dotyczące braku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się w tej mierze na uzasadnienie kontrolowanej decyzji, z którego wynika, że oświadczenia takie zostało złożone. W ocenie skarżącego nie stanowi również rażącego naruszenia prawa odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy polegające na wybudowaniu podziemnego zbiornika gazu zamiast naziemnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Oddalając skargę B. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest rażące naruszenie prawa ( art.156 § 1 pkt 2 kpa ), które ma miejsce wówczas gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, przy czym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie , organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wadą określoną w art.156 § 1 kpa z następujących względów : Podstawą wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zbiornika LPG-gaz V=6,7 m3 w ramach modernizacji i adaptacji – dla obsługi istniejącej stacji paliw, stanowiły przepisy art.157 § 1 i art.158 § 1 kpa w zw. z art.156 § 1 pkt 2, zaś decyzji stopnia podstawowego z dnia 30 sierpnia 2004 r. art.28, art.33 ust.1, art.34 ust.4 i art.36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm. ). Zgodnie z treścią art.35 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ architektoniczno-budowlany sprawdzając zgodność projektu działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy rodzaj inwestycji określony w projekcie budowlanym jest tożsamy ze wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pozwolenie na budowę innego obiektu niż zostało to określone w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu narusza art.35 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynikało, że obowiązujące dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2003 r. Znak : [...] oraz zmieniające je orzeczenie z dnia [...] czerwca 2004 r. Znak : [...] ustalały warunki zabudowy dla działki [...], na której położona jest stacja paliw z uwzględnieniem działek Nr [...] i nr [...], jako terenu strefy bezpieczeństwa. Natomiast projekt budowlany nie spełniał wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która przewidywała montaż napowietrznego stalowego zbiornika LPG o pojemności V=6,7 m3 w obrębie istniejącej stacji paliw bez zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zaś zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu ( stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę ) zakładał, podziemny zbiornik LPG usytuowany na działce Nr [...] tuż przy granicy z działką Nr [...] w odległości około 16 m od granicy z działką Nr [...] z odrębnym dystrybutorem i wiatą. Różnice co do charakteru obiektu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę są wyraźne, i obiektywnie nie ma wątpliwości, iż obiekt z decyzji o warunkach zabudowy nie jest obiektem tożsamym z obiektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę. Nadto inwestor nie przedstawił oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki nr [...], na której faktycznie został usytuowany zbiornik na gaz. Z tych powodów w ocenie Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że decyzja Wojewody Śląskiego , którą organ stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta wadami określony mi w art.156 § 1 kpa, a co za tym idzie słusznie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego twierdzenia iż zrealizowana inwestycja na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieodwracalne skutki w rozumieniu art.156 § 2 kpa musza zaistnieć w sferze prawnej, a nie w stanie faktycznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. H. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono : 1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnej wykładni art.156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa ( tekst jednolity Dz. U. 2000r. Nr 98, poz.1071), poprzez przyjęcie, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak : [...] o pozwoleniu na budowę zbiornika LPG-gaz, było rażące naruszenie prawa w postaci nie złożenia przez skarżącego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, że takie oświadczenie zostało złożone, 2) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnej wykładni art.156 § 2 kpa ( tekst jednolity Dz. U. 2000r. Nr 98, poz.1071 ) poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. znak : RR/B-AB/HB/7111/13/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak : [...] dot. pozwolenia na budowę zbiornika LPG – gaz, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z zaznaczeniem , że przepis art.156 § 2 kpa ma charakter materialnoprawny, ponieważ odnosi się do elementów stosunku prawnego nawiązywanego z mocy aktu administracyjnego, 3) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. , znak : [...], 4) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.145 § 1 lit.c ) i art.141 § 4 p.p.s.a., i w związku z tym art.80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, że skarżący nie złożył uzupełniającego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] i [...]. Wskazując na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej skarżący wnosił o : 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie co do istoty sprawy, lub, 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kwestionował co do zasady twierdzenie zarówno organu administracyjnego jak i Sądu pierwszej instancji, że mimo zrealizowania obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności tejże decyzji co w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli spowodowało oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a także kwestionowano pogląd negujący nieodwracalność skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art.174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art.183 § 1 ustawy – p.p.s.s rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w następstwie niesłusznego uznania, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] jest prawidłowa. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego ( art.174 pkt 2 p.p.s.a ) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Jednak jak wynika z treści zarzutu oraz jego uzasadnienia strona nie kwestionuje stanu faktycznego ( poza tym, że wskazuje , że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] i [...]) – lecz zasadność oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Było jednak bezspornym , co prawidłowo ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2003 r. nr [...] i zmieniająca ją decyzja z [...] czerwca 2004 r. nr [...] ustalały warunki zabudowy dla działki [...] na której położona jest stacja paliw z uwzględnieniem działek nr [...] i [...] jako terenu strefy bezpieczeństwa. To na działce [...] miał być usytuowany napowietrzny zbiornik stalowy LPG o pojemności V= 6,7 m3 w obrębie istniejącej stacji paliw bez zmiany sposobu zagospodarowania terenu, natomiast zatwierdzony projekt stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę zakładał podziemny zbiornik LPG usytuowany na działce [...] tuż przy granicy z działką [...], w odległości około 16 m od granicy z działką [...] z odrębnym dystrybutorem i wiatą. Powyższe różnice wyraźnie wskazują, że o innym obiekcie na innej działce orzeka decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niż załączony do decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzony projekt. W świetle powyższego jest wręcz bez znaczenia, czy inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami [...] i [...] należy jednak zauważyć, że akta administracyjne zawierają wyłącznie oświadczenie o prawie dysponowania działką [...]. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania należy ocenić jako błędnie postawiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art.156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 kpa. Słusznie skarga kasacyjna wskazuje , że wady decyzji o których mówi art.156 § 1 pkt 2 kpa ze swej istoty mają charakter materialnoprawny. Nie oznacza to, by kwestię rażącego naruszenia prawa rozważać abstrakcyjnie, w oderwaniu od jakichkolwiek norm. Należało więc w rozpoznawanej sprawie w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności wskazać poza art. 156 § 1 pkt 2 kpa przepis prawa materialnego któremu to organy rozstrzygające sprawę i Sąd dokonujący wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uchybiły. Skarga kasacyjna tego wymogu nie spełnia. Natomiast nie można w świetle poczynionych ustaleń stwierdzić, że Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie dokonał wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się zarówno do kontrolowanej decyzji jak i decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. [...], a poczynionym wywodom nie można zarzucić pobieżności czy wadliwości w interpretacji tego pojęcia. Chybiony jest także zarzut naruszenia art.156 § 2 kpa gdyż zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu, w tym bezpośredni skutek w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art.156 § 2 kpa. Toteż słusznie Sąd pierwszej instancji zauważa, że zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przez inwestora, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może powodować tylko tego, że inwestor mógłby być traktowany jako dopuszczający się samowoli budowlanej. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów kasacji i na podstawie art.184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.