VII SA/Wa 1754/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. skargę oddala VII SA/Wa 1754/07 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. H. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. znak: [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. W ocenie organu kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z przesłanek art. 156 § 1 kpa, skutkujących koniecznością orzeczenia jej nieważności. Organ nadzorczy nie podzielił zarzutu wnioskodawcy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika LPG- gaz, w ramach adaptacji i modernizacji istniejącej stacji paliw wywołało nieodwracalne skutki prawne wykluczające możliwość stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również stanowiska wnioskodawcy, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. podtrzymując zawartą w niej argumentację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. H. Skarżący powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. sygn. akt. III AZP 23/93 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawach IV SA 184/94, IV SA 1419/96, IV SA 1399/96 zakwestionował dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zrealizowania na jej podstawie projektowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo gdyż została wydana już po całkowitym zrealizowaniu inwestycji przez skarżącego. Skarżący zakwestionował również ustalenia organu nadzorczego dotyczące braku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się w tej mierze na uzasadnienie kontrolowanej decyzji, z którego wynika, że oświadczenie takie zostało złożone. W ocenie skarżącego nie stanowi również rażącego naruszenia prawa odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy polegające na wybudowaniu podziemnego zbiornika gazu zamiast naziemnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986r., sygn. akt: IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Podstawą wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zbiornika LPG-gaz V=6,7 m3 w ramach modernizacji i adaptacji – dla obsługi istniejącej stacji paliw, stanowiły przepisy art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaś decyzji stopnia podstawowego z dnia 30 sierpnia 2004r. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 35 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ architektoniczno – budowlany sprawdzając zgodność projektu działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy rodzaj inwestycji określony w projekcie budowlanym jest tożsamy ze wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwym w ocenie Sądu jest fakt, iż pozwolenie na budowę innego obiektu niż zostało to określone w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, iż obowiązujące dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2003r. Znak: [...] oraz zmieniające je orzeczenie z dnia [...] czerwca 2004r. Znak: [...] ustalały warunki zabudowy dla działki [...], na której położona jest stacja paliw z uwzględnieniem działek Nr [...] i Nr [...], jako terenu strefy bezpieczeństwa. Projekt budowlany nie spełniał wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która przewidywała montaż napowietrznego stalowego zbiornika LPG o pojemności V=6,7 m3 w obrębie istniejącej stacji paliw bez zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zaś zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu (stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę) zakładał, podziemny zbiornik LPG usytuowany na działce Nr [...] tuż przy granicy z działką Nr [...] w odległości około 16 m od granicy z działką Nr [...] z odrębnym dystrybutorem i wiatą. Różnice co do charakteru obiektu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę są wyraźne, i obiektywnie nie ma wątpliwości, iż obiekt z decyzji o warunkach zabudowy nie jest obiektem tożsamym z obiektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę. Nadto inwestor nie przedstawił oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki Nr [...], na której faktycznie został usytuowany zbiornik na gaz. Biorąc powyższe pod rozwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż decyzja Wojewody [...], którą organ stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa a co za tym idzie słusznie odmówił stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu do zarzutu skargi stanowiącego, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa twierdząc, że decyzja objęta kontrolą nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd podziela w pełni stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarówno w poglądach doktryny, a także w orzecznictwie sądowym, "nieodwracalne skutki" w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 kpa muszą zaistnieć w sferze prawnej a nie w stanie faktycznym. W związku z tym nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych wykonanie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999r. sygn. akt: IV SA 2144/97, Nr Lex 48710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1998r. sygn. akt: IV SA 1577/96, Lex Nr 43221; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998r. sygn. akt: IV SA 1374/96, Lex Nr 43233; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt: II OSK 232/05, Lex Nr 196639 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. sygn. akt: III AZP 4/92, OSNC z 1992r. Nr 12, poz. 211). Skarżący w tym zakresie powołuje się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. sygn. akt: III AZP 23/93 zgodnie, z którą zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tak prezentowanego poglądu. Wbrew twierdzeniom skarżącego powyższa uchwała nie znalazła także aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Z powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r. sygn. akt: IV SA 184/94 wynika jedynie, iż wykonanie inwestycji na podstawie decyzji zawierającej pozwolenie na budowę, nie przesądza jeszcze o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998r. sygn. akt: IV SA 1419/96 i z dnia 18 czerwca 1998r. sygn. akt: IV SA 1399/96 wynika natomiast, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. Z tych wszystkich względów wobec niestwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.