II OSK 1889/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 997/05 w sprawie ze skargi M. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 997/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi M. i W. S., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na M. R. obowiązek wykonania robót budowlanych i czynności doprowadzających prowadzoną budowę budynku handlowego w L. D. do stanu zgodnego z prawem poprzez: rozbiórkę 1 kondygnacji obiektu – poddasza użytkowego oraz likwidację w ścianie budynku od strony działek nr [...], [...] i [...] otworów okiennych w liczbie 15 sztuk. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wziął pod uwagę okoliczność, iż została stwierdzona w odrębnym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której została zrealizowana inwestycja, jednakże w czasie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sytuacja ta nie prowadzi zatem do wydania nakazu rozbiórki zrealizowanego obiektu budowlanego. Na powyższą decyzję M. i W. S. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania na cele budowlane sąsiednią działką budowlaną, która też została częściowo zabudowana i to sprzecznie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest zasadna, przypominając, że naruszenie w niniejszej sprawie przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) było jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd przyjął, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po stwierdzeniu jej nieważności, jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych regulowanym przez art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W tej sytuacji istotnym dla rozstrzygnięcia zagadnieniem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest ustalenie zakresu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie stanem niezgodnym z prawem jest usytuowanie obiektu w granicy działki sąsiadów R. (działki nr [...] w L. D.). Zdaniem Sądu wadliwie przyjęto, że przez uzyskanie zgody sąsiadów na dysponowanie ich nieruchomością na cele budowlane w pasie obejmującym 3 m od granicy działki, doprowadzono inwestycję do stanu zgodnego z przepisami prawa. Pozostaje to w sprzeczności z instytucją prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, definiowaną w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bowiem uzyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością co do jej części uniemożliwia (ogranicza) właściwe zastosowanie obowiązujących przepisów przede wszystkim w zakresie usytuowania obiektu na danym terenie. Rezygnacja właściciela gruntu z prawa do dysponowania niewyodrębnioną formalnie częścią własnej nieruchomości pozbawiałaby organ możliwości właściwego ustalenia granicy działki, a tym samym możliwości dokonania właściwej oceny lokalizacji obiektu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niewłaściwe uznanie, że sporny budynek nie może być posadowiony w ostrej granicy działek M. R. i Państwa R., tym bardziej że nie jest możliwe zachowanie wymaganych odległości (3 m i 1,5 m) ze względu na rozmiar działki inwestora. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że z treści oświadczenia złożonego przez właściciela działki sąsiedniej nie wynika podstawa do dysponowania przez inwestora tą nieruchomością na cele budowlane. W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwą interpretację art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący M. i W. S. pozostają w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że wskutek realizacji inwestycji nie nastąpiła taka zmiana warunków, aby można było przyznać skarżącym legitymację do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Podkreślono również, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] była zgodna z wówczas obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a zwłaszcza z § 12 ust. 4 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała też art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego M. i W. S. w rozumieniu art. 28 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego. Prawa osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ograniczają się jedynie do zapewnienia im ochrony przed uciążliwościami. W skardze kasacyjnej zarzucono również, iż Wojewoda K.-P. nigdy nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 6 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 83 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wyrażono również pogląd, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest decyzją uznaniową, wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., a skoro tak, to uchylenie decyzji ostatecznej w powyższym trybie bez uzyskania zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, jest rażącym naruszeniem powyższego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zmiana zaś ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może powodować dla osób trzecich żadnych negatywnych skutków, skoro zmieniona w ramach przesłanek określonych w art. 36a Prawa budowlanego decyzja musi spełniać identyczne wymagania prawne co do ochrony interesów osób trzecich, co decyzja pierwotna. Pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r. M. i W. S. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej odrzucenie. W piśmie tym podnieśli, że stronami postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Sądu pierwszej instancji są wyłącznie oni jako skarżący oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W późniejszym piśmie z dnia 29 grudnia 2007 r. M. i W. S. oraz M. i E. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie, które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 29 września 2006 r. G. R. oświadczyła, że wszyscy współwłaściciele działki nr [...] w L. D. wyrazili pisemną zgodę na jej użyczenie inwestorowi M. R. na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nie działa i działać nie może z własnej inicjatywy. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. To oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może wyjść poza te zarzuty. Nie może też ich domniemywać. Stąd m.in. obowiązek sporządzenia skargi przez fachowego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego. Stwierdziwszy, iż okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają miejsca w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 28 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącego nie wskazuje o jakie Prawo budowlane chodzi, a zatem czy o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 nie zawiera przepisów, o które chodzi stronie wnoszącej skargę kasacyjną w uzasadnieniu, czy też ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, która przepisy te zawiera, ale nie miała zastosowania w sprawie. Faktu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może, w myśl wcześniejszego wywodu, domniemywać, a jeżeli tak to zarzutu nieopartego na expressis verbis wskazanej normy prawnej Sąd nie mógł rozpatrzeć. Co do zaś zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki to i w tym przypadku trzeba zauważyć, iż skarga kasacyjna nie precyzuje o jakie Prawo budowlane i jakie warunki techniczne chodzi, choć mając na uwadze fakt, iż przepisy, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną zawarte są w obowiązującej ustawie – Prawo budowlane z 1994 r. i obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy przyjąć, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy tych właśnie regulacji prawnych. Jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał czy zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przywołanych przepisów, ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie czy też jedno i drugie. Mając na uwadze fakt, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i prawidłowo zastosował w sprawie ww. przepisy, zarzut ich naruszenia nie ma usprawiedliwionych podstaw. Trzeba podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, jak również uzasadnienie tego poglądu, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje nieruchomość jako całość i nie może być tak, że uzyskanie tego prawa jest możliwe w odniesieniu do niewyodrębnionej prawnie części nieruchomości, choć ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że dla celów dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest konieczne nabycie tak wyodrębnionej nieruchomości jakby to mogło wynikać z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sprawie na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.