I OSK 486/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Bujko del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1670/07 w sprawie ze skargi K. Ś.-L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. Ś.-L. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1670/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ś.-L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzono nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] nr [...], o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Umową z dnia [...], zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), K. Ś.-L. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość z przeznaczeniem na ulepszone wysypisko nieczystości stałych, zaś w [...] r. wystąpiła o zwrot tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] orzeczono o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i wobec tego Kierownik Urzędu Rejonowego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], orzekł o jej zwrocie, zobowiązując K. Ś.-L. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, zaś Wojewoda P. decyzją z dnia [...], wskazaną wyżej, utrzymał tę decyzję w części dotyczącej zwrotu, zaś uchylił w zakresie zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanej ceny i orzekł, że K. Ś.-L. nie ma takiego obowiązku. Prezydent Miasta P., wnioskiem z dnia [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie. W trakcie postępowania nadzorczego Minister Budownictwa ustalił, że z akt sprawy wynika, iż w latach [...] działało wysypisko śmieci, jednak uznał, że wysypisko aczkolwiek nieużytkowane nie przestało istnieć, gdyż teren został zdegradowany i stanowiąc "bombę ekologiczną" nie nadaje się do wykorzystania pod jakiekolwiek funkcje i wobec tego stwierdził nieważność decyzji o zwrocie, wskazanymi na wstępie decyzjami. Oddalając skargę K. Ś.-L., Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Zwrot wywłaszczonej nieruchomości odbywał się na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia przepis ten nie zawierał, ale wykładnia tego przepisu była jednolita i nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, o czym świadczy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 6 września 1994 r., 1 kwietnia 1994 r.). Wynika z nich, że obowiązek zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 nie istnieje gdy została ona zużyta na cel wywłaszczenia, choćby potem została wykorzystana na inne cele. W niniejszej sprawie celem było utworzenie ulepszonego wysypiska nieczystości i cel ten był zrealizowany, zatem decyzje o zwrocie rażąco naruszają art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Reprezentowana przez adwokata, K. Ś.-L. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że decyzja Wojewody W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem, gdyby nawet uznać, że decyzja ta narusza prawo, to naruszenie to nie jest naruszeniem rażącym; 2) naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; 3) naruszenie art. 145 §1 ust. 1 pkt c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem kontroli były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest zbadanie czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, a wobec tego stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce gdy decyzja jest dotknięta taką wadą w sposób niewątpliwy, przy czym zaistnienie przesłanki nieważności ocenia się wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydana kwestionowanej decyzji. Rażące naruszenie prawa to nie błąd w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga wykładni - wywodzono w uzasadnieniu. Podkreślono to, że skoro art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierał przesłanek zbędności i ustalone to zostało dopiero w orzecznictwie, to trudno mówić o rażącym naruszeniu jego naruszeniu przez decyzje o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżącej, powołując się zwłaszcza na orzecznictwo powstałe po wydaniu decyzji o zwrocie. Skarżąca stwierdziła, że w tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa i Wojewódzki Sąd powinien uchylić zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., a nie oddalać skargi na podstawie art. 151 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera dwie podstawy kasacyjne - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, o której mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),dalej P.p.s.a. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, który wskazuje pkt 2 art. 174. Jako przepis prawa materialnego wskazany został art. 156 § 1 pkt 1 lit. c/ zaś jako przepis postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ i art. 151 P.p.s.a. Art. 156 k.p.a. trudno traktować jako przepis prawa materialnego, toteż jego wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest trafne. W niniejszej sprawie jeśli mówić o prawie materialnym to tym przepisem jest art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, bowiem on stanowił podstawę materialnoprawną decyzji o zwrocie nieruchomości poddanych ocenie w trybie nadzoru. Zgodność decyzji o zwrocie nieruchomości z art. 69 cyt. ustawy pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., przede wszystkim w jego pkt 2 była przedmiotem oceny, zatem zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prawa materialnego, bez jakiegokolwiek powiązania z prawem materialnym, tj. z ww. art. 69, nie można uznać za usprawiedliwiony. Jednakże zgodzić się należy ze skargą kasacyjną co do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ i art. 151 P.p.s.a. z tego względu, że Wojewódzki Sąd skargę oddalił, choć istniały podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zwane postępowaniem nadzorczym, jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi zatem wyjątek od ustanowionej art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego od początku, bo taki jest skutek stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce tylko, gdy zostanie wykazana przesłanka wskazana w k.p.a., tj. w art. 156 § 1, w tym w pkt 2. Pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. zezwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, przy czym stwierdzenie nieważności z tej przyczyny nie jest w odróżnieniu od innych, ograniczone czasowo, a jedyną negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Jak z powyższego wynika zatem stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia wykazana. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, niebudzącym wątpliwości przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo. Taka jasność co do oczywistości naruszenia prawa nie występuje jednak w sytuacji gdy przepis jest na tyle nieostry lub ocenny, że wymaga dla jego zrozumienia stosowania wykładni. W takim przypadku rażące naruszenie prawa jest już o tyle wątpliwe, że w zdarzeniu z zasadą trwałości decyzji ostatecznych pierwszeństwo należy przyznać tej zasadzie. W niniejszej sprawie ocenie podlegały decyzje o zwrocie nieruchomości, wydane na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten jako przesłankę zwrotu ustanawiał zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, przy czym w odróżnieniu od obecnie obowiązującego art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) definicji zbędności nie określał. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłanka zwrotu, została dopiero wyjaśniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wykładał i interpretował rozumienie tego przepisu dla potrzeb prowadzonych przez organy postępowań o zwrot. Zgodzić się zatem należy ze skargą kasacyjną, że w takiej sytuacji trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzje zwrotowe. Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd powołał się na orzecznictwo z lat już po wydaniu decyzji o zwrocie. Nie można zatem zarzucić organom orzekającym o zwrocie rażącego naruszenia prawa, którego rozumienie ustalone zostało po dacie wydania decyzji zwrotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zatem uchylić zaskarżone decyzje bowiem nie można mówić, że decyzje rażąco naruszały prawo wobec wyjaśnienia pojęcia "zbędności" dopiero w orzecznictwie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.