I SA/Wa 1686/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 1995 r., stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Elektrownię "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w obrębach: C., G., J., O., S., S., R., W., Z. i Z., oznaczonego jako działki ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji, o łącznej pow. [...] m2 oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie, ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji. Wojewoda Katowicki, na skutek wniosków P. S.A. w W. i [...] Zakładu [...] w G., postanowieniem z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia [...] lipca 1993 r. Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 1993 r. i stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Elektrownię "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w obrębach: C., G., G., J., O., S., S., R., W., Z. i Z., oznaczonego jako działki ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji, o łącznej pow. [...] m2 oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie, ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 grudnia 2006 r., W. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r., w części dotyczącej działek nr [...] położonych w R. obręb C. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Od powyższej decyzji W. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2 zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa - Zakłady [...] w K., w trybie przepisów wywłaszczeniowych, od W. B. aktem notarialnym z dnia [...] października 1970 r. Rep. A Nr [...]. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa. Prawo zarządu jednostki uwłaszczonej (po uwzględnieniu zmian organizacyjnych) w odniesieniu do przedmiotowych działek wynikało z zawartego aktu notarialnego z dnia [...] października 1970 r. Stan taki istniał także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a wobec tego spełnione były przesłanki uwłaszczenia. Nie były też zgłoszone roszczenia osób trzecich. W. B. dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006 r. wystąpił o zwrot nieruchomości. Zdaniem organu, skoro w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, to nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia działkami Elektrowni "[...]" w R. i wydania stosownej decyzji w tym przedmiocie. Przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mają bowiem mocy wstecznej, a postępowanie o zwrot nieruchomości wszczyna się na wniosek zainteresowanych, a nie z urzędu. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa, wydana po wznowieniu postępowania, w części odnoszącej się do działek nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Organ nie stwierdził również, aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 KPA. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowego Minister wskazał, że złożenie wniosku o zwrot, po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje - w stosunku do tej decyzji - skutków z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294). Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie unieważnienia decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., w części stwierdzającej z mocy prawa ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiących jego byłą własność w zakresie w jakim nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, 8, 12 i 35 KPA i art. 7, 21 i 64 Konstytucji RP poprzez uznanie iż decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego w oparciu o błędną interpretację art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z pominięciem słusznego interesu obywatela, z przekroczeniem przewidzianych w KPA terminów i obrazą obowiązków jakie nakłada na organ państwowy Konstytucja RP w zakresie ochrony własności i praw majątkowych. W uzasadnieniu, powołując się na poglądy doktryny (T. Woś. Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. WP Lexis Nexis, str. 244-5) podniósł, że skoro - jak stwierdził organ - niezłożenie wniosku o zwrot przez byłego właściciela lub jego spadkobiercy do 5 grudnia 1990 r, a najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie naruszało praw osób trzecich, a więc nie stanowiło przeszkody do stwierdzenia uwłaszczenia Elektrowni "[...]" w R., to dlaczego, po wydaniu decyzji były właściciel nie jest w stanie - ze względu na istnienie na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn) – zrealizować roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, uwłaszczenie nie mogło nastąpić bez wcześniejszego ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka jest bowiem konsekwencja, wynikającego z art. 136 ust. 1 i art. 200 ust. 4 ugn, zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, który wyłączał uwłaszczenie z naruszeniem praw poprzedniego właściciela nieruchomości. Wobec tego, że ustalenie, iż nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, należałoby przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe - stosownie do art. 9 KPA - powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Osoby te mają bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA, wynikający z postanowień art. 200 ust. 4 i art. 136 ust. 1 ugn i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli więc poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Jeżeli natomiast osoby te nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości, należy - per analogiam do art. 136 ust. 5 ugn. - przyjąć, że po upływie 3 miesięcy od otrzymania przez nich informacji o roszczeniu przysługującym im na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, roszczenie to wygasa i ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. W ocenie skarżącego nabycie prawa do wieczystego użytkowania nie może zatem odbyć się kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wykorzystywanej niezgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności. W. B. stwierdził również, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ustanawiały żadnych terminów do złożenia wniosków o zwrot, a zatem skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 69 ust. 1 tej ustawy nie mogło podlegać żadnym ograniczeniom w czasie. Skarżący zauważył, że wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi dbania o ochronę praw obywatela Minister Budownictwa nie widział potrzeby, aby skorzystać z możliwości określonych art. 154 KPA, pomimo iż w sprawie zachodzi zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny co więcej w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób organ nie odniósł się do wniosku o rozpatrzenie sprawy na podstawie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że wniosek z dnia 17 maja 2007 r. złożony przez W. B., wyraźnie wskazuje na art. 127 § 3 KPA, a tylko alternatywnie na art. 154 KPA. Tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed ewentualnym trybem z art. 154 KPA i zarzut niezastosowania art. 154 KPA jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. została bowiem wydana przez właściwy organ, we właściwym trybie i w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ omówił motywy swego rozstrzygnięcia, trafnie wskazując, że decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. nie jest obarczona żadną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 KPA, w szczególności wadą naruszenia prawa o charakterze rażącym. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zagadnieniem wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego do postępowania wywłaszczeniowego zajmowało się orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPS 15/98, ONSA 1999/3/75, jaki i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294 zwróciły uwagę, że organ nie mógł w postępowaniu uwłaszczeniowym pominąć uprawnienia poprzedniego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym miał obowiązek zapewnić mu udział w tym postępowaniu. Sąd zauważa jednak, czego nie dostrzega skarżący, że w sprawach, w których wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano pogląd, iż warunkiem skutecznego powołania się przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu uwłaszczeniowym na swoje prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest, by: 1) roszczenie o zwrot było zgłoszone organowi orzekającemu o zwrocie; 2) o fakcie zgłoszenia tego roszczenia został powiadomiony przez poprzedniego właściciela organ orzekający o uwłaszczeniu; 3) toczyło się postępowanie uwłaszczeniowe w chwili powiadomienia organu orzekającego o uwłaszczeniu, o fakcie zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem NSA, przepis art. 69 ustawy 29 kwietnia 1985 r. (obecnie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.) regulujący sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości obok zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stawiał jeszcze wymóg złożenia przez poprzedniego właściciela (jego spadkobiercę) stosownego wniosku. Dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem, niż organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym nie ma obowiązku ustalania z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela. Jednolite stanowisko w tej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w sprawach o sygn. akt: OSK 1265/04, OSK 1331/04, I OSK 1363/05, I OSK 1652/06. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Poza tym organowi orzekającemu o uwłaszczeniu w 1996 r. nie można było postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., również i z tego powodu, że użyty w tym przepisie zwrot "nie narusza to praw osób trzecich" na przestrzeni lat budził wątpliwości interpretacyjne i powodował rozbieżności w orzecznictwie sądowym (czego dowodem są podejmowane na tle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wskazane wyżej uchwały NSA i SN w składach siedmioosobowych, do których zgłoszone zostały zdania odrębne). Trudno bowiem zarzucać organowi administracji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., skoro przepis ten doczekał się wykładni sądów najwyższej rangi. Nie bez znaczenia jest też to, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA można mówić tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest oczywiście sprzeczne z przepisem mającym jednoznaczną treść (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 209/99, LEX nr 55330; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 294/05, niepubl.). Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu braku rozpatrzenia przez Ministra Budownictwa sprawy w oparciu o art. 154 KPA Sąd zauważa, że skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądanie w tym zakresie zostało złożone jako żądanie dodatkowe, to organ "odwoławczy" prawidłowo rozpoznał wpierw ów wniosek w trybie art. 127 § 3 KPA. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma bowiem pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 154 KPA. Poza tym sprawa, o której mowa w art. 154 KPA jest inną sprawą niż sprawa prowadzona w trybie art. 156 KPA, a zatem obie sprawy nie mogły być objęte tą samą decyzją. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.