II SA/Bk 825/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. P., M. P. i G. Sz. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007r. M. P., G. S. i M. P. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w B. o zwrot nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w Ł., przy ul. L., przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] października 1989r. Decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Starosta B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] października 1989r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (przed odnowieniem [...]), o pow. [...] m2, położonej w Ł. przy ul. S., m.in. na działkę nr [...]o powierzchni [...] m2. W wyniku dokonanego podziału działka o nr[...], przeznaczona pod drogę, przeszła na mocy art. 12 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74), na własność Skarbu Państwa. Przejęcie w/w nieruchomości nastąpiło z mocy prawa na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W ocenie organu I instancji obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów powołanych w decyzji z 6 października 1989r. Stosownie do treści art. 136 ust.3 w/w ustawy mogą być zwrócone te nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. W związku z tym, iż w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie, bowiem przejecie działki o nr [...] nastąpiło z mocy prawa, nie mają zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie tychże okoliczności organ uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, dlatego też wszczęte na wniosek M. P., G. Sz. i M. P. postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe. Z powyższą decyzją nie zgodzili się p. M. P. oraz p. M. P. i złożyli odwołanie do Wojewody P. Zdaniem skarżących stanowisko organu I instancji, jakoby na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogły zostać zwrócone tylko te nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, nie ma oparcia w brzemieniu powołanego przepisu. Interpretacja organu jest próbą dokonania rozszerzającej wykładni przepisu, bowiem w definicji legalnej wywłaszczenia, o której mowa w art. 112 ust.2 ustawy, nie ma mowy o indywidualnej decyzji, ale o decyzji, jako takiej, nieprzewidującej ograniczeń przedmiotowych. Zwrot przedmiotowej działki powinien zatem nastąpić jako przejętej w wyniku "decyzji" Naczelnika Miasta i Gminy Ł. Nr [...], wydanej zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która była decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżących - decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazał jednocześnie, iż przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych enumeratywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, oraz gruntów wywłaszczonych na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż katalog aktów prawnych, o których mowa w cytowanym art. 216 ustawy ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco. Wojewoda P. wskazał nadto, iż przepis art. 219 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy której przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty pod drogi i ulice w związku z zatwierdzeniem podziału. W związku z tym, iż przejęcie dokonane na podstawie art. 12 ust.5 powołanej ustawy, nie było wywłaszczeniem, ale przejściem na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, stronie nie służy roszczenie o zwrot tak przejętej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli M. P., G. Sz. i M. P. zarzucając decyzji Wojewody P. naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie zgodzili się z wykładnią przepisów dokonaną przez organ odwoławczy, podkreślając jednocześnie nierzetelne podejście do sprawy. Przywołując treść art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazali, iż od przejęcia działki o nr [...] minęło 18 lat, a pasaż dla pieszych, pod który miała być przeznaczona przedmiotowa działka, jest widoczny jedynie na wyrysach geodezyjnych. Podnieśli, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawiązuje wprost do konstytucyjnej zasady ochrony własności, a oni do dnia dzisiejszego nie otrzymali rekompensaty na wywłaszczone grunty. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylnie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaznaczył, że stanowisko organu nie wynika z nierzetelnego podejścia do sprawy, ale z przepisów prawa. W związku z tym, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wymienia wśród ustaw na podstawie, których można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących. Jednocześnie organ II instancji zaprzeczył, aby doszło do naruszenia art. 216 ust.2 pkt 3 w/w ustawy, wskazując, iż przepis ten dotyczy włącznie nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie przejętych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W konkluzji organ wywiódł, że brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego oznacza, iż takie postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne bądź przepisy postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawą do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 136 § 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Stosownie do art. 136 § 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Zgodnie z art. 216 cyt. ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw taksatywnie wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127 ze zm.). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż w oparciu o ostateczną decyzję Naczelnika Miasta i gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] października 1989r., wydaną na podstawie art. 12 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74) zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (przed odnowieniem w ewidencji [...]) o pow.[...] m2, m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m2. Stwierdzono ponadto, iż zgodnie z art. 12 ust.5 w/w ustawy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, działka nr [...] przeznaczona pod drogę, przechodzi na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do wykładni przepisu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a mianowicie ustalenia, czy przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości należy stosować również do nieruchomości "przejętych" przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy wyłącznie do nieruchomości "nabytych" przez Skarb Państwa na podstawie ww. ustawy. W ocenie Sądu brzmienie art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest jednoznaczne. Ustawodawca używając pojęcia "nabycie" wyłączył przypadki "przejęcia", które w ustępie 1 art. 216 ww. ustawy stanowią alternatywę rozłączną dla pojęcia "nabycia" (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007r., I OSK 1863/06, niepubl.). Pojęcie "przejęcia" nieruchomości, na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, niewymagające czynności prawnych właściwego organu. Dotyczy to przykładowo art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz.138 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz.216 ze zm.). Wobec takiego rozumienia zwrotu "przejęcie", pojęcie "nabycie" użyte w ust.2 powołanego przepisu, nie może być utożsamiane ani z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile bowiem "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego, o tyle "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i następuje poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy (J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s.84). W ocenie Sądu skoro przepis art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wyłącznie nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa, to nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej i przyjmować, iż dotyczy on również nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] października 1989r., własność działki o nr geod. [...] została przeniesiona na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, a mianowicie art. 12 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie – jak próbują to wywieść skarżący - w drodze wywłaszczenia. Podkreślić, bowiem należy, przejęcie, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie, pomimo, iż dokonywało się za odszkodowaniem, nie było wywłaszczeniem nieruchomości, przejście nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2003r., I SA 322/02, Lex nr 149531). Dlatego też, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro językowe ujęcie art. 216 ust.2 w/w ustawy wyraźnie odnosi się wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, to przepis ten nie może być stosowany do przypadków przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Nadmienić jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizował się pogląd, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na przypadki utraty własności objęte innymi aktami prawnymi (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2004r., OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000r., IV SA 2172/00). Dodatkowo odnosząc się do zarzutu skarżących braku rekompensaty pieniężnej za wywłaszczoną działkę, wskazać należy, iż nie może on być uwzględniony w niniejszym postępowaniu o zwrot nieruchomości. Należy jednak pokreślić, iż skarżącym przysługuje uprawnienie do odszkodowania za przejętą nieruchomość, jeżeli do chwili obecnej nie zostało ono zrealizowane. W świetle powyższych okoliczności organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie art. 12 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zasadnie umorzyły wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.