I OSK 892/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 549/07 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt. II SA/Lu 549/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], a ponadto przyznał na rzecz adwokata A. S. wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach odmówił przyznania Z. W. specjalistycznych usług opiekuńczych z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. Organ podał, iż brak takiej współpracy uniemożliwia podjęcie decyzji w sprawie, a ponadto w ocenie Kierownika OPS, skarżący - pomimo posiadanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu schorzeń psychicznych - jest osobą poczytalną, zdolną do logicznego myślenia, która zdaje sobie sprawę z konsekwencji własnych zachowań. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podzieliło stanowisko organu I instancji. Odwołujący się kilkukrotnie składał w Urzędzie Gminy Niemce skargi na Kierownika i pracowników Ośrodka, jednakże nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym celem aktualizacji wywiadu środowiskowego. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, iż rodzaj schorzenia odwołującego się nie usprawiedliwia jego postępowania w rozpoznawanej sprawie, dlatego też zdaniem organu odwoławczego nie można było przyjąć, że działania odwołującego się, polegające na uniemożliwieniu przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, nie mają - ze względu na stan jego zdrowia - wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił, iż organy obu instancji działają w sposób niekompetentny i wrogi, naruszając rażąco prawo. Skarżący wskazał również, iż jest osobą cierpiącą na schorzenia psychiczne, na dowód czego dołączył do skargi kserokopię fragmentu opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczącej jego stanu zdrowia psychicznego, sporządzonej przez biegłych lekarzy psychiatrów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję, jako naruszającą prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organy obu instancji orzekające w rozpoznawanej sprawie, jako wyłączną przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazały brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co - w ocenie organów administracji - było przez skarżącego czynione w sposób świadomy i celowy i stanowiło zamierzone lekceważenie obowiązujących przepisów prawa oraz pracowników socjalnych wykonujących swoje obowiązki. W ocenie Sądu stanowisko takie jest nie do zaakceptowania. Skarżący jest osobą cierpiącą na różnego rodzaju dolegliwości, w tym również schorzenia psychiczne. Z tytułu choroby psychicznej, istniejącej od lipca 1994 r. zostało u niego stwierdzone inwalidztwo, wykluczające możliwość wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia i przyznano mu rentę inwalidzką. Według aktualnego orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Z. W. jest trwale niezdolny do zatrudnienia i wymaga częściowej opieki osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stan zdrowia psychicznego skarżącego był także przedmiotem oceny biegłych lekarzy psychiatrów, którzy w grudniu 2003 r. wydawali, zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Lublinie [...], opinię w zakresie jego poczytalności. Część tej opinii znajduje się w aktach niniejszej sprawy (k. 8), zaś w całości opinia ta złożona została przez stronę do akt sprawy II SA/Lu 757/07 oraz II SA/Lu 758/07. W opinii tej lekarze stwierdzili, że istniejące u skarżącego zaburzenia urojeniowe spowodowały całkowite zniesienie zdolności do kierowania swym postępowaniem, a prawdopodobieństwo popełnienia przez niego czynów zabronionych, związanych z jego chorobą jest znaczne. Jego zaburzenia urojeniowe, obejmujące paranoję wywołały u niego przekonanie prześladowania przez urzędników. Sąd podkreślił, iż organom administracji od wielu lat znany był fakt, że Z. W. cierpi na chorobę psychiczną. W takiej sytuacji stanowisko tych organów, iż skarżący odmawiając współpracy z pracownikami socjalnymi w zakresie sporządzenia wywiadu środowiskowego działał świadomie i z rozeznaniem należy uznać za wadliwe. Organy te, wobec udokumentowanej choroby psychicznej, nie były - w ocenie Sądu I instancji - uprawnione do formułowania kategorycznych ocen, co do świadomego, w pełni poczytalnego działania skarżącego. Dlatego też bierna a nawet negatywna postawa skarżącego wobec zamiaru przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zwalniała, zdaniem Sądu, organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie mogła stanowić podstawy do obligatoryjnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji organ powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w myśl art. 77 § 1 k.p.a., a w miarę możliwości przeprowadzić wywiad z rodziną osoby skarżącego, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Nie czyniąc tego organy naruszyły również przepis § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672). Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dawałyby podstaw do przyznania świadczenia, organ mógłby wydać decyzję odmowną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W ocenie Sądu organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji co najmniej przedwcześnie zastosowały powyższy przepis. W podsumowaniu uzasadnienia Sąd podkreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy, decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., reprezentowany przez adwokata A. S., zaskarżając orzeczenie w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 i domagał się uchylenia wyroku w zaskarżonej części oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie wadliwych logicznie i prawnie wskazań dla organów administracji co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdza, iż zgodnie z § 2 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Lekarz rodzinny i sąsiedzi Z. W., w myśl cytowanego rozporządzenia, nie są osobami uprawnionymi do udzielania wywiadu co do sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Wytyczne, jakich dokonał Sąd I instancji są więc - zdaniem autora skargi kasacyjnej - sprzeczne z prawem, bowiem naruszają dobra osobiste człowieka i są sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej, która zakazuje podawania do wiadomości publicznej nazwiska osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 tej ustawy). Brak współdziałania osoby chorej psychicznie nie może dawać podstawy prawnej z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do wydania decyzji odmawiającej świadczenia. Osoba taka może być potencjalnie niepoczytalna, a niepoczytalność wyłącza winę; nie można w takim przypadku mówić o świadomym braku współdziałania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd odwoławczy jest związany wskazaną w skardze kasacyjną podstawą prawną i zakresem zaskarżenia, których nie może zmieniać, modyfikować lub dokonywać interpretacji wniesionego środka prawnego. Zgodnie z art. 176 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla niej, a mianowicie: zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań przewidzianych dla pisma procesowego (wymienionych w art. 46 i 47 ustawy) może być uzupełnione w trybie art. 49, o tyle niespełnienie wymagań specjalnych, przewidzianych w art. 176 ustawy P.p.s.a. po słowie "oraz" stanowi brak nieusuwalny. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymagań. Zgodnie z art. 132 ustawy P.p.s.a. Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Z art. 173 tej ustawy wynika, iż skarga kasacyjna przysługuje od wyroku lub postanowienia kończącego sprawę. Wyrok może być zaskarżony w całości lub części i uchyleniu lub zmianie podlega w całości lub w określonej części. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części. Przepis art. 176 tej ustawy stanowi o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie uchylenia lub zmiany uzasadnienia. Możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia istniała pod rządami obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o czym stanowił przepis art. 417 § 1 K.p.c., stanowiący możliwość wniesienia rewizji nadzwyczajnej przez upoważnione podmioty także od uzasadnienia orzeczenia jeżeli uzasadnia to naruszenie interesu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej albo w sposób rażący uchybia czci strony lub narusza jej prawa. Przepis ten został uchylony przez nowelę z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 189) i z dniem jej wejścia w życie, tj. od 1 lipca 1996 r. stan prawny nie umożliwia zaskarżenia orzeczenia tylko w części uzasadnienia. Wniesiona skarga kasacyjna wskazuje jako zaskarżoną część uzasadnienia i domaga się uchylenia części tego uzasadnienia w postaci dwóch zdań wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tak skonstruowaną skargę kasacyjną należało uznać za niedopuszczalną. Kwestionując część uzasadnienia autor skargi kasacyjnej winien zaskarżyć cały wyrok, co pozwalałoby Sądowi odwoławczemu rozpoznać skargę przy zastosowaniu art. 184 i 185 ustawy P.p.s.a. W myśl art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe, zaś uzasadnienie lub jego część za błędne oddala skargę kasacyjną, a w uzasadnieniu swego wyroku wyraża inną ocenę prawną niż Sąd I instancji i wówczas ocena Sądu odwoławczego jest wiążąca dla organów administracji i wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższy pogląd został wyrażony w orzecznictwie, a mianowicie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I FSK 750/05 z dnia 24 marca 2006 r. (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 126) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela go. Wobec tego, iż błędnie wskazano jako część zaskarżonego wyroku część jego uzasadnienia oraz błędnie sformułowano wniosek nieodpowiadający ani treści art. 176, ani też przepisów art. 184 i 185 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 tej ustawy orzekł jak w sentencji.