III SA/Lu 493/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] oddala skargę. Prezydent Miasta L. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36a ust. 5, w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. w liczbie 13. personalnie wskazanych osób, z czego 3 osoby były przedstawicielami organu prowadzącego szkołę, 3 osoby – przedstawicielami organu nadzoru pedagogicznego, 2 osoby reprezentowały radę pedagogiczną szkoły, 2 osoby – rodziców, zaś po 1 osobie – przedstawiciele następujących związków zawodowych: - NSZZ "Solidarność" (T. M.), - ZNP (J. O.), - Związek Zawodowy "Rada Poradnictwa" (B. B. – M.). Konkurs odbył się w dniu 18 czerwca 2007 r. Po przeprowadzeniu procedury konkursowej w wyniku głosowania, poszczególni kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: - M. J. – N. – 8 - M. M. – 2 - T. K.– 3. Kandydatem wyłonionym w drodze konkursu została M. J. –N., która została przedstawiona Kuratorowi Oświaty w L. i Prezydentowi Miasta w L. jako kandydatka na stanowisko dyrektora szkoły. W czasie głosowania nie oddano nieważnych głosów, żaden z członków komisji nie wniósł zastrzeżeń co do przebiegu konkursu i treści protokołu. L. Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń do powierzenia M. J. – N. stanowiska dyrektora szkoły, zaś Prezydent Miasta L. zarządzeniem nr [...] z dnia 3 sierpnia 2007 r. powierzył jej z dniem 1 września 2007 r. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...]w L. Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. Związek Nauczycielstwa Polskiego – Zarząd Oddziału w L., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa, jakie miało przy powoływaniu komisji konkursowej. Stwierdzono, że w skład komisji został powołany przedstawiciel związku zawodowego "Rada Poradnictwa". Żaden z członków zrzeszonych w tym związku, nie jest zatrudniony w Zespole Szkół [...]. Przepis art. 36 ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele zakładowej organizacji związkowej, czyli organizacji działającej w szkole. Organizacja związkowa nie zrzeszająca w zakładzie pracy żadnych pracowników, nie działa w tym zakładzie. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, bowiem Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia 23 lipca 2007 r. nie podzielił zarzutów Związku Nauczycielstwa Polskiego - Zarząd Oddziału w L. Pismem z dnia 22 sierpnia 2007 r. stanowiącym skargę sądową wniesioną za pośrednictwem Prezydenta Miasta L.– Związek Nauczycielstwa Polskiego – Zarząd Oddziału w L. zaskarżył Zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia 6 czerwca 2007 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącego, jeżeli w szkole lub w placówce oświatowej nie działa organizacja związkowa określonego związku zawodowego, to przedstawiciel tego związku nie może być powołany w skład komisji konkursowej. Na potwierdzenie powyższego stanowiska przytoczono pogląd Mateusza Pilicha zawarty w publikacji "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz"; Dom Wydawniczy ABC, 2006 r. oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 194/02 (niepubl.). Skarżący stwierdził, że skargę wnosi, działając w imieniu rodziców uczniów Zespołu Szkół [...] oraz nauczycieli zatrudnionych w tej placówce. Do skargi dołączono oświadczenia dwóch rodziców i jednego nauczyciela, z których wynika, że wyrażają zgodę na złożenie skargi przez Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w L. Skarżący, wezwany do wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi – w piśmie z dnia 16 października 2007 r. stwierdził, że ZNP działa jako organizacja społeczna, w interesie nauczycieli – członków ZNP zatrudnionych w szkole oraz rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły. Skarga została wniesiona w zakresie statutowej działalności ZNP (art. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 6 pkt 14 Statutu). Nauczyciele oraz rodzice mają interes prawny we wniesieniu skargi jako członkowie wspólnoty samorządowej, delegujący swych przedstawicieli w skład komisji konkursowej. Wybór dyrektora szkoły następuje w interesie członków wspólnoty samorządowej: uczniów i ich rodziców, nauczycieli i pozostałych pracowników szkoły. Nauczyciele i rodzice, jako osoby uprawnione do wyboru dyrektora szkoły, powinni mieć również prawo kontroli prawidłowości takiego wyboru w postępowaniu sądowym. Wybór dyrektora szkoły przez komisję konkursową, w skład której wchodzą przedstawiciele rodziców uczniów uczęszczających do szkoły i nauczycieli w nich zatrudnionych, stanowi przewidzianą prawem formę bezpośredniego udziału mieszkańców gminy w zarządzaniu i kierowaniu szkołą, będącą jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego. W interesie tych podmiotów leży, aby wybrany dyrektor szkoły był osobą posiadającą kompetencje do prawidłowego zarządzania i kierowania szkołą oraz aby zaprezentowana przez osobę ubiegającą się o to stanowisko koncepcja rozwoju szkoły, była zgodna z ich oczekiwaniami. W interesie tych podmiotów leży również prawidłowy skład komisji konkursowej, jako gwarancja prawidłowego wyboru dyrektora szkoły. W skład komisji konkursowej muszą wchodzić osoby zorientowane w problemach placówki oświatowej. Udział w komisji przedstawiciela związku zawodowego nie działającego w danej szkole, a więc niezorientowanego w jej problemach, nie gwarantuje prawidłowej oceny koncepcji funkcjonowania szkoły prezentowanej przez kandydatów na stanowisko dyrektora. Interes rodziców i nauczycieli, tj. podmiotów, w imieniu których działa Zarząd Oddziału ZNP w L., w zaskarżeniu zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, ma zdaniem skarżącego walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarga została wniesiona wyłącznie w imieniu ZNP, a nie w imieniu rodziców uczniów i nauczycieli wymienionych w oświadczeniu załączonym do skargi. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podano argumentację, w świetle której skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, zaś skład komisji konkursowej pozostaje w zgodzie z art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 101 ust. 1 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. .U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zawierają przesłanki zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy /powiatu. Tymi przesłankami są: - wydanie przez organ gminy / powiatu uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że w/w akty administracyjne naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, - uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu przez ten podmiot do usunięcia naruszenia prawa, - brak wcześniejszego orzeczenia sądu, oddalającego skargę wniesioną na w/w akty administracyjne. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g. – skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą zgodę. W związku ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego wyrażonym na rozprawie, nie ulega wątpliwości, że skarżący złożył skargę w imieniu własnym, tj. w imieniu Związku Nauczycielstwa Polskiego. W ocenie sądu, zaskarżone zarządzenie należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej. Bezsporne jest również, że przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie to było bezskuteczne, otwarta została droga sądowa, z której skarżący skorzystał, składając skargę. Sąd administracyjny nie rozpatrywał wcześniej skarg na przedmiotowe zarządzenie. Utrwalone jest od dłuższego czasu stanowisko judykatury, że wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, iż zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, jest warunkiem niezbędnym do ewentualnego uwzględnienia skargi oraz, że istnienie owego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę materialnoprawną, a nie formalną. Oznacza to, że w przypadku niewykazania interesu prawnego (uprawnienia), skarga podlega oddaleniu, nie zaś odrzuceniu. O istnieniu interesu prawnego lub uprawnieniu decydują przepisy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Ich istnienia nie można domniemywać. Poza tym uprawnienie płynące z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem ewentualna sprzeczność uchwały /zarządzenia organu gminy/ powiatu, z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., nie daje legitymacji skargowej. W myśl przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), zwanej dalej u.z.z. - zadania związków zawodowych obejmują m.in. reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (m.in.: art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6). Przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela, przewidują współdziałanie związków zawodowych z organami administracji publicznej w dziedzinie oświaty i wychowania, przyznając im określone uprawnienia (por. np. art. 6a ust. 7). Na gruncie przepisów u.s.o. – związki zawodowe posiadają m.in. uprawnienie do wskazania swego przedstawiciela, w celu wyznaczenia go przez organ prowadzący szkołę lub placówkę na członka komisji konkursowej, w celu przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. Powyższe uprawnienie określonego związku zawodowego zostaje zrealizowane, w momencie powołania wskazanej przezeń osoby przez organ prowadzący szkołę w skład komisji konkursowej. Jeśli chodzi o inne uprawnienia związku zawodowego w tym zakresie, to nie można im odebrać np. prawa do tego, aby zwróciły się do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o unieważnienie konkursu na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). W przedmiotowej sprawie, uprawnienie Związku Nauczycielstwa Polskiego zostało zrealizowane, gdyż prezydent Miasta L., mocą zaskarżonego zarządzenia powołał w skład komisji konkursowej osobę wskazaną przez ten związek, tj. J. O. Skarżący nie ma zatem interesu prawnego do wniesienia skargi. Ów interes istniałby jedynie w sytuacji, gdyby organ prowadzący szkołę nie zwrócił się do ZNP o wskazanie jego przedstawiciela, bądź gdyby wskazany przezeń przedstawiciel, nie został powołany w skład komisji konkursowej. Skarżąca faktycznie kwestionuje uprawnienie innego związku zawodowego, tj. Związku Zawodowego "Rada Poradnictwa" do wskazana swego przedstawiciela, a w konsekwencji kwestionuje zaskarżone zarządzenie z tego względu, że Prezydent Miasta L. powołał do składu komisji konkursowej osobę wskazaną przez ten związek. W tych okolicznościach uznać trzeba, że skarżący wykazał jedynie określony interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym lub uprawnieniem, stwarzającym legitymację skargową. Nie można wykazywać swego interesu prawnego wyłącznie poprzez kwestionowanie istnienia uprawnienia innego podmiotu. Interesu prawnego skarżącego, wbrew jego stanowisku nie można wywieść z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Jedynie zatem "z ostrożności procesowej" zbadać należy merytoryczną poprawność zaskarżonego zarządzenia. Stosownie do art. 36a ust. 5 u.s.o. – w skład komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wchodzą: 1/ po trzech przedstawicieli: a/ organu prowadzącego szkołę (...), b/ organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2/ po dwóch przedstawicieli: a/ rady pedagogicznej, b/ rodziców, 3/ po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole (...), której konkurs dotyczy. Przepisy u.s.o. nie podają znaczenia pojęcia "zakładowej organizacji związkowej", a zatem należy w tej kwestii sięgnąć do przepisów u.z.z. Zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Na mocy art. 34 ust. 1 uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Nie jest sporne, że Związek Zawodowy "Rada Poradnictwa" ma status międzyzakładowej organizacji związkowej oraz, że żaden z pracowników zatrudnionych w Zespole Szkół Transportowo-Komunikacyjnych nie jest członkiem tego związku. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia czy związek zawodowy, który obszarem swego działania obejmuje szkołę, w której przeprowadzany jest konkurs na stanowisko dyrektora, może być reprezentowany w pracach komisji konkursowej, niezależnie od tego, czy zrzesza członków zatrudnionych w takiej szkole. Art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. nie wypowiada się w tej kwestii w sposób jednoznaczny. Stanowi jedynie, że udział w pracach komisji konkursowej bierze po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Taka regulacja uzasadnia zatem, na mocy art. 34 u.z.z. – udział w komisji, przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej. Jednocześnie art. 35a ust. 5 pkt 3 u.s.o zawiera zastrzeżenie, że wyznaczony przez związek zawodowy przedstawiciel nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której dotyczy konkurs. Oznacza to, że w pracach komisji konkursowej powinien uczestniczyć przedstawiciel takiego związku zawodowego, który zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. Istotne jest bowiem tylko to, aby w pracach komisji uczestniczył, nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). O takim rozumieniu analizowanego przepisu świadczy również regulacja zawarta w art. 36a ust. 5 u.s.o., w świetle której "przepis ust. 5 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek (...). Oczywistym jest bowiem, że w nowo zakładanym zespole szkół lub placówek, nie działają jeszcze zakładowe związki zawodowe. Gdyby zatem przyjąć interpretację dokonaną przez skarżącą, niedopuszczalna byłaby reprezentacja związków zawodowych w komisji, utworzonej w celu przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek. Taka reprezentacja nie byłaby dopuszczalna (zgodnie z interpretacją skarżącej) również w sytuacji, gdy w danej szkole lub placówce nie działa żadna zakładowa organizacja związkowa. Końcowo stwierdzić należy, że gdyby rzeczywiście racjonalnemu ustawodawcy w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. chodziło wyłącznie o przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w szkole (placówce), to taki zapis wprowadziłby w sposób wyraźny, podobnie jak uczynił to np. w art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela, czy też w art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 października \1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Z tych względów, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tezy sformułowanej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 194/02 (niepubl.) oraz poglądu zawartego w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty, autorstwa Mateusza Pilicha (Wolters Kluwer. Dom Wydawniczy ABC, 2006 r., str. 366). Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o zasądzeniu na jego rzecz kosztów postępowania, gdyż przepisy w/w ustawy nie zawierają regulacji analogicznej do art. 98 k.p.c.