IV SA/Po 288/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost –Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia 14 grudnia 2006 r. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ P. Miładowski -/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus IV SA/Po 288/07 U z a s a d n i e n i e Zastępca Komendanta Rejonowego Policji decyzją z dnia 5 czerwca 1998 r. nr 607/98 przyznał J. Ś. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia, zgodnie z zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. nr 76 poz. 708). Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji nr 607/98 z dnia 5 czerwca 1998 r. o przyznaniu Zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz własnej decyzji nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. nr 226 poz. 2246, dalej: rozporządzenie zmieniające) został uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 919, dalej rozporządzenie z 2002 r.). Zdaniem organu wykreślenie tego przepisu, który stanowił, że przepisy rozporządzenia z 2002 r. stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej oraz ich rodzin, jest równoznaczne z utratą uprawnień do przedmiotowego świadczenia pieniężnego przez emerytów i rencistów policyjnych oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej. J. Ś. w odwołaniu od powyższej decyzji powołał się na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i stwierdził, że przepis ten nie stanowi, że równoważnik przysługuje tylko policjantom aktualnie pracującym, a emerytom i rencistom nie, a ponadto zaznaczył, że emeryci i renciści nie przestali być policjantami przechodząc w stan spoczynku. Odwołujący się podniósł także, że wydane na podstawie ust. 2 art. 91 ustawy o Policji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenie zmieniające narusza prawo ponieważ akt niższego rzędu zmienił zapis w ustawie. Zdaniem J. Ś. podstawą do odebrania emerytom i rencistom równoważnika może być tylko zmiana zapisu art. 91 ustawy o Policji, że ten dodatek dotyczy tylko policjantów w służbie czynnej. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia zmieniającego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należało stwierdzić wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia 5 czerwca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji o przyznawaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz własnej decyzji ją zmieniającej nr [...] z dnia 17 maja 2004 r. gdyż stały się one bezprzedmiotowe z dniem 1 stycznia 2006 r., a wygaśnięcie tych decyzji leżało w interesie społecznym gdyż winny one zostać wycofane z obiegu prawnego. J. Ś. w skardze na decyzję nr [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] podtrzymał swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz ich argumentację. Ponadto Skarżący podniósł, że data zaskarżonej decyzji jest niezgodna ze stanem faktycznym. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji wystąpił błąd pisarski gdyż omyłkowo został wydrukowany rok 2006. Świadczy o tym fakt, że zaskarżona decyzja została Skarżącemu wysłana w dniu 31 stycznia 2007 r. i doręczona adresatowi 2 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie przyznanie Skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło na mocy decyzji administracyjnej która posiada walor ostateczności. Wszelkie instytucje procesowe, których stosowanie powoduje wkroczenie w sferę uregulowaną decyzją ostateczną obligują organy administracji publicznej do szczególnej ostrożności w wykładni przepisów prawa (w literaturze prezentowany jest pogląd, że uregulowanie zawarte w art. 162 kpa można potraktować jako element wykonania decyzji administracyjnej, ale też jako wyjątek od zasady stabilności (trwałości) ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) – A. Matan, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, Tom II s. 438). Orzeczenie w sprawie skargi na decyzje wydane w niniejszej sprawie wymaga przede wszystkim oceny następstw uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. oraz dopuszczalności zastosowania art. 162 § 1 kpa. Rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W związku z tym należy zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane w doktrynie w zakresie skutku zmiany stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego. Tadeusz Woś, wskazując na określone wyjątki, zauważa, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992 nr 7). Podgląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2005 r. sygn. II SA/Wa 2389/04, LEX nr 166902). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Nie jest więc dopuszczalne budowanie koncepcji, zgodnie z którą każdorazowa zmiana stanu prawnego skutkować musi ustaniem istniejących stosunków prawnych i utratą przez stronę posiadanych uprawnień. W rozporządzeniu zmieniającym prawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. Dlatego też, podzielając przytoczony wyżej pogląd uznać należy, że nadal jest wiążąca decyzja, która przyznała Skarżącemu równoważnik pieniężny. Art. 162 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji łączyć należy z ustaniem prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej (J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz W-wa 2006 r. s. 785). Wykładnia obowiązujących przepisów prawa materialnego nie daje podstaw do tego, by w niniejszej sprawie wnioskować o ustanie stosunku prawnego. Określony akt administracji publicznej nie staje się bezprzedmiotowy sam z siebie tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. Akt taki staje się bezprzedmiotowy wówczas gdy nowelizowane przepisy taki skutek wyraźnie przewidują. W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęto interpretację, zgodnie z którą stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, czego żaden przepis rozporządzenia zmieniającego nie przewidział (wyrok WSA w Warszawie z 20.05.2005 r. sygn. II SA/Wa 2389/04, LEX nr 1666902, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.10.2006 r. Sygn. SA/Po 900/05, niepubl.). Należy podnieść, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa przewiduje ponadto wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak organy orzekające nie wykazały w kwestionowanych decyzjach istnienia takich przesłanek. W ocenie Sądu zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy winien był, w sposób przewidziany przepisami kpa, skorygować błąd pisarski w zaskarżonej decyzji dotyczący daty wydania tej decyzji i to po zapoznaniu się z treścią skargi J. Ś. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast na podstawie art. 152 tej ustawy, w punkcie 2 wyroku, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/P.Miładowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus KB/