I SA/Wa 1831/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za poniesioną szkodę oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Z. F., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku Z. F. o przyznanie, na podstawie art. 160 kpa, odszkodowania w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni [...] m2 , zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu oznaczonej wyżej nieruchomości, stanowiącej własność K. R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2006 r. Z. F. wystąpiła do Ministra Transportu i Budownictwa o przyznanie, na podstawie art. 160 kpa, w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem prawa przez Prezydium Rady Narodowej w K. orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości w części dotyczącej stanowiącej jej własność parceli [...]. W ramach odszkodowania wnioskodawczyni zaproponowała przyznanie jej stosownej nieruchomości zamiennej albo wypłatę kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł. Rozpoznając powyższy wniosek Minister Budownictwa zważył, że przepis art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) uchylił art. 160 kpa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2004 r. Od tej daty do naprawienia szkody spowodowanej wydaniem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej, po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, ma zastosowanie przepis art. 4171 § 2 kc. Jednakże zgodnie z art. 5 tej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 kpa w brzmieniu dotychczas obowiązującym. W związku z powyższym ustalenia wymaga, czy zdarzenie, w związku z którym wnioskodawczyni domaga się odszkodowania, powstało przed dniem 1 września 2004 r. W tej kwestii Minister Budownictwa wyraził pogląd, że zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., jest zarówno wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody jak również wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość owej decyzji. Powyższe zdarzenia składają się na tzw. "zdarzenie prawne złożone". Dla zastosowania art. 160 kpa w zw. z art. 5 powołanej ustawy niezbędne jest zatem, aby zdarzenie prawne złożone zostało w całości zrealizowane przed 1 września 2004 r. W analizowanym przypadku wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło po 1 września 2004 r. (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r.). Oznacza to, że zdarzenie prawne, od którego art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uzależnia stosowanie art. 160 kpa w brzmieniu dotychczas obowiązującym, zostało zrealizowane po 1 września 2004 r. Tym samym art. 160 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wniosek Z. F. dotyczy zatem sprawy uregulowanej w art. 4171 kc, strona poszkodowana winna więc wystąpić z właściwym powództwem do sądu powszechnego. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie zaistniała powyższa przesłanka, gdyż organ administracji publicznej nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku Z. F. o wypłatę odszkodowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. F. zarzuciła decyzji Ministra Budownictwa rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. polegającą na przyjęciu, iż "zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie tej ustawy" w rozumieniu powołanego przepisu jest nie tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1957 r. ale także decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca wydanie decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa, mimo iż zgodnie z poglądem judykatury (uchwała 7 sędziów SN III BZP 1/2005 oraz uchwała SN Izba Cywilna z dnia 26 kwietnia 2006 r. III CZP 125/2005), a także doktryny (P. Przybysz Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Kraków 2006, s.342) zdarzeniem prawnym w znaczeniu art. 5 jest tylko ta decyzja, której niezgodność z prawem stwierdzono, gdyż tylko ta decyzja jest źródłem szkody. Wskutek tego, zdaniem wnioskodawczyni, decyzja Ministra Budownictwa rażąco narusza art. 105 § 1 kpa wobec braku podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że organ uchybił trybowi przewidzianemu w art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono od organu niewłaściwego, a z podania wynika, że organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia. Przepis ten jest skorelowany z dyspozycją art. 1991 kc, zgodnie z którym sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd powszechny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd powszechny uznały się za niewłaściwe w sprawie. Jeśli więc Minister Budownictwa uznał, że zachodzi niedopuszczalność drogi administracyjnej, winien zwrócić wniosek stronie. Przyjęty przez Ministra Budownictwa sposób procedowania narusza, zdaniem wnioskodawczyni, zasady postępowania określone w art. 6, 7, i 8 kpa. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko, że zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ wskazał na argumentację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1356/05 (Lex nr 191299), iż "przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 kpa rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 kpa) na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym.". W skardze wniesionej na ostateczną decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. F. podniosła te same zarzuty, co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przez przyjęcie, iż "zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie tej ustawy" w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1957 r., ale także decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca wydanie decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa, jak również art. 105 § 1 kpa przez jego zastosowanie, gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w określonej wysokości. Skarżąca uważa, że zdarzeniem prawnym w znaczeniu art. 5 jest uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję Prezydium Rady Narodowej w dniu [...] grudnia 1957 r., a nie - jak twierdzi Minister Budownictwa - także wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. przez Ministra Infrastruktury, która jedynie stwierdziła niezgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej i umożliwiła wszczęcie procedury zmierzającej do naprawienia szkody wyrządzonej decyzja wywłaszczeniowa. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca powtórzyła argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; wskazała na pogląd zaprezentowany przez Piotra Przybysza w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego oraz w powołanych uchwałach Sądu Najwyższego. Skarżąca podniosła także zarzut uchybienia przez Ministra Budownictwa trybowi postępowania z wnioskiem strony, przewidzianemu w art. 66 § 3 kpa, a wskutek tego również zasadom postępowania określonym w art. 6, 7, i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie Z. F. o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Transportu i Budownictwa w dniu 19 kwietnia 2006 r., w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, kwestia ta wymaga szczegółowej analizy uregulowań ustawowych dotyczących odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 kpa. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 kpa było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 Kc oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące tej kwestii przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Zwrócić należy uwagę, że w § 2 art. 4171 kc wyraźnie postanowiono, iż w przypadku szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Wymóg uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa stanowi niekwestionowany warunek zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa (patrz: wyrok NSA z dnia 15.05.1998 r. sygn. akt II SA 312/98, Lex nr 41803, a także wyrok SN z dnia 3.05.1985 r. sygn. akt II CR 121/85). Także w powołanej przez skarżącą uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2006 r. III BZP 1/2005 (OSNC 2006/5/78) Sąd Najwyższy rozważając charakter prawny orzeczenia uwzględniającego przez sąd powszechny skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego (art. 4241 § 1 i 2 kpc) stwierdził, że "Stanowi ono konieczny prejudykat na drodze realizacji prawa podmiotowego do kompensacji szkody wyrządzonej przez Skarb Państwa. Prejudykat ten odnosi się do stwierdzenia deliktu (bezprawności).". Roszczenie odszkodowawcze nie może być dochodzone bez uprzedniego przesądzenia w drodze ostatecznej decyzji wydanej we właściwym postępowaniu, że decyzja, w której strona upatruje źródło szkody, jest obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 kpa) bądź została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Wynika stąd, że dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 kpa, muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006 (Lex nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące stwierdzenie: "Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie unormowanym w art. 160 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. (...). Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie." Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest orzeczenie z dnia [...] grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Jednak do czasu stwierdzenia wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżącą z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 kpa do rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia o wywłaszczeniu. Decyzja ta wydana została w dniu [...] czerwca 2005 r., a więc po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącą odszkodowania na podstawie w art. 160 kpa nie jest możliwe. Stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie treść powoływanych przez skarżącą uchwał Sądu Najwyższego: z dnia 26 października 2005 r. III BZP 1/2005 oraz z dnia 26 kwietnia 2006 r. III CZP 125/2005. Żadna z nich nie zajmuje się zagadnieniem stosowania art. 160 kpa po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a przyjęte w uchwałach ustalenia ze względu na odrębność przedmiotu nie rzutują na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił stanowisko Ministra Budownictwa przyjęte w zaskarżonej decyzji. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącą, że właściwą formą załatwienia sprawy przez Ministra powinno być postanowienie, o jakim mowa w art. 66 § 3 kpa, a nie decyzja o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu, uchybienie to jednak, jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie mogło skutkować uchyleniem decyzji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.