I OSK 568/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1831/07 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za poniesioną szkodę 1. uchyla zaskarżony wyrok , zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Z. F. kwotę 787 (siedemset osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 1831/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. F. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku Z. F. o przyznanie odszkodowania. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność K. R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1957 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Z. F. wystąpiła do Ministra Transportu i Budownictwa o przyznanie, na podstawie art. 160 K.p.a., w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem prawa przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości w części dotyczącej parceli [...], stanowiącej jej własność. W ramach odszkodowania wnioskodawczyni zaproponowała przyznanie jej stosownej nieruchomości zamiennej albo wypłatę kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu powyższego wniosku, umorzył postępowanie. Organ uwzględnił, że przepis art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylił art. 160 K.p.a. z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2004 r. Od tej daty do naprawienia szkody spowodowanej wydaniem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji administracyjnej, po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, ma zastosowanie przepis art. 4171 § 2 K.c. Jednakże zgodnie z art. 5 tej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 K.p.a. w brzmieniu dotychczas obowiązującym. W związku z powyższym ustalenia wymagało, czy zdarzenie, w związku z którym wnioskodawczyni domaga się odszkodowania, powstało przed dniem 1 września 2004 r. W tej kwestii Minister Budownictwa wyraził pogląd, że zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., jest zarówno wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, jak również wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość owej decyzji. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło po 1 września 2004 r., co oznacza, że zdarzenie prawne, od którego art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uzależnia stosowanie art. 160 K.p.a. w brzmieniu dotychczas obowiązującym, zostało zrealizowane po 1 września 2004 r. Tym samym art. 160 K.p.a. nie ma zastosowania, a wniosek Z. F. dotyczy sprawy uregulowanej w art. 4171 K.c. Strona poszkodowana winna więc wystąpić z właściwym powództwem do sądu powszechnego. W ocenie organu zachodziła więc przesłanka dla umorzenia postępowania z art. 105 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. F. zarzuciła decyzji Ministra Budownictwa rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., polegającą na przyjęciu, iż "zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie tej ustawy" w rozumieniu powołanego przepisu jest nie tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1957 r. ale także decyzja Ministra Infrastruktury, stwierdzająca wydanie decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa, mimo iż zgodnie z poglądem orzecznictwa jak i doktryny zdarzeniem prawnym w znaczeniu art. 5 jest tylko ta decyzja, której niezgodność z prawem stwierdzono, gdyż tylko ta decyzja jest źródłem szkody. Wskutek tego, zdaniem wnioskodawczyni, decyzja Ministra Budownictwa rażąco narusza art. 105 § 1 K.p.a. wobec braku podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że organ uchybił trybowi przewidzianemu w art. 66 § 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono od organu niewłaściwego, a z podania wynika, że organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przyjęty przez Ministra Budownictwa sposób procedowania naruszał, zdaniem wnioskodawczyni, zasady postępowania określone w art. 6, 7, i 8 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Minister Budownictwa, utrzymując w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko, że zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ wskazał na argumentację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1356/05 (Lex nr 191299), iż "przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 K.p.a. rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 K.p.a.) na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym." Ze skargą na powyższą decyzję wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. F., która podniosła te same zarzuty, co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przez przyjęcie, iż zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w rozumieniu tego przepisu, jest nie tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1957 r., ale także decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca wydanie decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa, jak również art. 105 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie, gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie Z. F. o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Transportu i Budownictwa w dniu [...] kwietnia 2006 r., w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, iż do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, stanowił art. 160 K.p.a., zaś o odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która nadała nowe brzmienie art. 417 K.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące tej kwestii przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że w § 2 art. 4171 K.c. wyraźnie postanowiono, iż w przypadku szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Roszczenie odszkodowawcze nie może być dochodzone bez uprzedniego przesądzenia w drodze ostatecznej decyzji, wydanej we właściwym postępowaniu, że decyzja, w której strona upatruje źródło szkody, jest obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), bądź została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Zdaniem Sądu dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 K.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Ustalenia te nie mogły być, w ocenie Sądu, pominięte przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., bowiem uzasadniają one przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż w niniejszej sprawie bezpośrednim źródłem szkody jest orzeczenie z dnia [...] grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Jednak do czasu stwierdzenia wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżącą z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 K.p.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia o wywłaszczeniu. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącą odszkodowania na podstawie w art. 160 K.p.a. nie jest możliwe. W podsumowaniu wyroku Sąd zgodził się ze skarżącą, że właściwą formą załatwienia sprawy przez Ministra Budownictwa powinno być postanowienie, o jakim mowa w art. 66 § 3 K.p.a., a nie decyzja o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu, uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, zatem Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. F., reprezentowana przez adwokat K. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1. P.p.s.a., czyli zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie ustawy w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1957 r., ale również decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzająca wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa, a w konsekwencji uznanie organów administracji za niewłaściwe do rozpoznania sprawy i umorzenie postępowania. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu stwierdził, iż skarżąca w niniejszej sprawie nie kwestionuje, że warunkiem dochodzenia odszkodowania za wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie tego naruszenia przez właściwy organ, gdyż przepisy w tej materii są jasne. Jednak zdaniem skarżącej nie można stąd wyprowadzić wniosku, że ustawodawca, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zdarzeniach i stanach prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, miał na celu objęcie tym pojęciem obu decyzji: zarówno tej wyrządzającej szkodę, jak i decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W uzasadnieniu rządowego projektu tej ustawy stwierdzono, że: "Zgodnie z przepisem przejściowym art. 5 projektu, ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po jej wejściu w życie. Postanowienie to wyklucza możliwość jej zastosowania do aktów normatywnych, które zostały wydane przed terminem wejścia w życie ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym terminem stały się prawomocne i ostateczne." Uzasadnienie to wskazuje także, zdaniem pełnomocnika skarżącej, na świadomą decyzję ustawodawcy co do pozostawienia trybu z art. 160 K.p.a. dla decyzji wyrządzających szkodę, a wydanych przed 1 września 2004 r. Ponadto podniesiono, iż rozumienie takie można poprzeć również charakterem decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Jest ona decyzją deklaratoryjną, a zatem nie tworzy nowego prawa a jedynie stwierdza, że decyzja wyrządzająca szkodę została wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów bezwzględnie wiążących. Decyzja taka zwalnia organ orzekający o odszkodowaniu od badania tej przesłanki odpowiedzialności, a zatem jest elementem postępowania zmierzającego do uzyskania odszkodowania, jedynie wstępnym etapem, którego przejście uprawnia stronę do wystąpienia z właściwym wnioskiem o odszkodowanie. Takie rozwiązanie nie może, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przesądzać o składaniu się decyzji wyrządzającej szkodę i decyzji kończącej pierwszy etap postępowania zmierzającego do uzyskania odszkodowania na jedno zdarzenie prawne. W konsekwencji bowiem należałoby za element tego zdarzenia uznać na równi z decyzją stwierdzającą naruszenie, także decyzję przyznającą odszkodowanie. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/2006, pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż decyzja stwierdzająca naruszenie nie tworzy zobowiązania, ale jest jedynie przesłanką skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia tej uchwały oraz powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 125/05, autorka skargi kasacyjnej konkluduje, że pojęcie "zdarzenie i stany prawne" w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. związane jest jedynie z decyzjami powodującymi szkodę. Podobne stanowisko w kwestii rozumienia tego przepisu wyrażone jest także, zdaniem działającej w sprawie adwokat, w doktrynie dotyczącej tego przedmiotu, czyli w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Piotra Przybysza, Kraków 2006, s. 342. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach (art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a.) uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) przez błędna jego wykładnię. Wspomniana ustawa wprowadziła istotne zmiany w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wynikłych wskutek wydania wadliwych aktów normatywnych, orzeczeń lub ostatecznych decyzji. Nadając nową treść art. 417 K.c. oraz wprowadzając przepisy art. 4171, 4172 równocześnie uchyliła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 153, art. 160, 161 § 5). Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. odpadła właściwość organów administracji publicznej do orzekania o odszkodowaniu w związku z poniesieniem szkody wyrządzonej wskutek wydania przez organ administracji decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art. 160 § 1 K.p.a.) W art. 5 nowela ustanowiła zasadę, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje dotychczasowe przepisy, tj. m.in. art. 153, 160, 161 § 5 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy w przypadku szkody wywołanej wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. zdarzeniem prawnym w rozumieniu art. 5 noweli jest wydanie tej decyzji, czy też decyzji "nadzorczej", stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa w trybie przewidzianym w art. 158 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie o tyle, iż decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca wydanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1957 r. z naruszeniem prawa została wydana [...] czerwca 2005 r., a więc po dniu 1 września 2004 r., czyli po dacie wejścia w życie noweli. Przy przyjęciu koncepcji, iż to decyzja nadzorcza Ministra jest zdarzeniem prawnym przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 K.p.a. do dochodzenia odszkodowania właściwą byłaby droga postępowania przed sądem powszechnym. Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać jako trafne powołanie się przez kasatora na uzasadnienie do projektu ustawy z 17 czerwca 2004 r. Stwierdzono w nim, iż: "Ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po jej wejściu w życie. Postanowienie to wyklucza możliwość jej zastosowania do aktów normatywnych, które zostały wydane przed terminem wejścia w życie ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym terminem stały się prawomocne i ostateczne". Oceniając stan prawny powstały w wyniku regulacji zamieszczonej w art. 5 noweli Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 kwietnia 2006 r. III CZP 125/05 przyjął, iż wynika z niej wskazówka co do stanu prawnego podlegającego ocenie oraz że należy stosować prawo obowiązujące w chwili zaistnienia zdarzenia wywołującego szkodę (OSNC 2006, nr 12, poz. 194). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną takim zdarzeniem prawnym wywołującym szkodę jest wydanie wadliwego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1957 r. wywłaszczającego z naruszeniem prawa nieruchomość oznaczoną jako parcela nr [...]. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. III CZP 99/06, iż przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. A zatem w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 K.p.a. źródłem szkody jest wydanie przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji. Trudno łączyć powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji. Sąd Najwyższy przyjął, że w omawianej sytuacji delikt stanowi wydanie decyzji naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania. Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji, mające charakter prejudycjalny, nie może przemawiać za odmienną oceną charakteru zdarzenia. Konieczność wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa ma to znaczenie, że dopiero wówczas powstaje możliwość naprawienia szkody a niezgodność z prawem istniejąca już wcześniej zostaje jedynie potwierdzona ze skutkiem ex tunc. Sąd ten wyraził następnie pogląd, że decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, iż wydano ją z naruszeniem prawa otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie zdarzenia, z którym związane jest powstanie zobowiązania (OSNC 2007, nr 6, poz. 79). Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż o możliwości stosowania do dochodzenia odszkodowania przepisu art. 160 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przesądza data wydania wadliwej decyzji, będącej źródłem szkody. Tryb dochodzenia odszkodowania z tego tytułu przed sądem powszechnym będzie miał zastosowanie do szkód wyrządzonych przez wydanie wadliwych decyzji administracyjnych po dniu 1 września 2004 r. Jeżeli zaś wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 K.p.a. Decyzja nadzorcza mająca charakter deklaratoryjny, wydana na podstawie art. 158 K.p.a. nie stwarza źródła zobowiązania a jedynie możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia. Innymi słowy administracyjnoprawny tryb postępowania przewidziany w art. 160 K.p.a. o naprawienie szkody wyrządzonej na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji ma zastosowanie do przypadków szkody wyrządzonej przez decyzje wydane przed dniem 1 września 2004 r., mimo że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji lub stwierdzenie nieważności nastąpiło po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 stycznia 2004 r., a tym samym uznanie przez Sąd błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez organ w zaskarżonych decyzjach za prawidłową. Korzystając z możliwości jaką stwarza przepis art. 188 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 uchylił także obie decyzje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając, iż kwota 417 zł stanowi równowartość uiszczonych opłat sądowych i opłaty skarbowej zaś kwota 370 zł koszty zastępstwa adwokackiego za obie instancje i zasądził ją uwzględniając udział pełnomocnika w sprawie.