II GSK 595/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2366/07 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 2366/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Z. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu oświadczył, że przyczyną złożenia wniosku jest likwidacja spółki cywilnej - P. P.-H.-U. "E." w S., w której jest wspólnikiem oraz jej problemy finansowe związane z zaległościami w stosunku do wierzycieli, brak możliwości wyegzekwowania należności przysługujących spółce od kontrahentów oraz zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczył, że poza wykonywaną pracą nie ma innych źródeł dochodów, żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, a przy tak dużej kwocie zaległości jej spłata pociągnie za sobą skutki w postaci braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Odmawiając umorzenia ww. należności w łącznej wysokości 28.212,34 zł organ stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Co prawda skarżący zlikwidował działalność gospodarczą z dniem 15 lipca 2005 r., jednak Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. w dalszym ciągu prowadzi wobec skarżącego egzekucję na rzecz Zakładu, której bezskuteczności dotychczas nie stwierdził. Ponadto komornik sądowy prowadzi postępowania egzekucyjne wobec P.P.H.U. "E." s.c. E., Z. K.. Organ podał, że z porównania należności wykazanych w piśmie z dnia 27 marca 2007 r. z należnościami określonymi w piśmie z dnia 29 marca 2006 r. wynika, że część z nich została zapłacona, część natomiast uległa zmniejszeniu. Zobowiązania podatkowe P.P.H.U. "E." s.c., wykazane Naczelnika Urzędu Skarbowego na dzień 22 marca 2006 r. i 30 kwietnia 2007 r., również uległy zmniejszeniu. Analizując sprawę w aspekcie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), Zakład ustalił, że rodzina skarżącego składa się z dwóch osób, których wspólny dochód uzyskany w 2006 r. wynosił 13.152,12 zł. Skarżący z tytułu zatrudnienia w wymiarze - etatu osiąga dochód brutto 500 zł, a jego małżonka 1000 zł brutto. Rodzina skarżącego posiada zobowiązania z tytułu kredytu mieszkaniowego w kwocie 13.499,34 EUR (stan na 16 kwietnia 2007 r.). Zakład podał, że na spłatę miesięcznych rat ww. kredytu skarżący otrzymuje środki finansowe od syna A. K.. Ponadto w momencie podpisywania w dniu 16 marca 1999 r. umowy o udzielenie kredytu mieszkaniowego skarżący i jego małżonka wiedzieli o konieczności uregulowania zaległych składek. Zakład wskazał również, że dnia 2 września 2005 r. skarżący darował wraz z żoną lokal mieszkalny o pow. 68,50 m2, położony w S., swemu synowi A. K.. Rodzina skarżącego ma także zobowiązania z tytułu nieopłaconych przez żonę skarżącego składek w stosunku do Zakładu w wysokości 48.769,05 zł i przez skarżącego w wysokości 28.212,31 zł, wynikającej z niniejszej decyzji, oraz w kwocie 367.443,15 zł według decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekającej o odpowiedzialności skarżącego i jego małżonki za zobowiązania związane z działalnością spółki P.P.H.U. "E." s.c.; podatku P.P.H.U. "E." s.c. w wysokości 10.241,16 zł; zobowiązań cywilnoprawnych wynikających z działalności P.P.H.U. "E." s.c. na łączną kwotę 117.599,18 zł i odsetki za zwłokę oraz zobowiązań na rzecz P. K. Sp. o.o. w kwocie 16.000 zł zasądzonych w ugodzie sądowej z dnia [...] września 2004 r. Przedstawione przez skarżącego wydatki stałe na utrzymanie gospodarstwa domowego kształtują się na średnim poziomie 187,99 zł miesięcznie (usługi telekomunikacyjne, energia elektryczna, telewizja kablowa). Skarżący ponosi także wydatki na zakup leków (110,13 zł) na leczenie cukrzycy i nadciśnienie tętnicze, z powodu których pracuje tylko na - etatu. Z akt sprawy wynika, że od 22 listopada 2005 r. skarżący leczy się w O. Z. Ś. F. P. i O. M. w Ł.. Organ stwierdził, że stan zdrowia nie pozbawia jednak skarżącego uzyskiwania dochodu. Organ podkreślił, że umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych (art. 2a u.s.u.s.) i dlatego Zakład winien ten środek stosować wyłącznie w stosunku do dłużników, których sytuacja w sposób istotny różni się od sytuacji innych płatników składek. Zdaniem Zakładu, nie można przyjąć, że sytuacja majątkowa skarżącego, choć niewątpliwie ciężka, w istotny sposób różni się od tej, w jakiej znajduje się ogół dłużników Zakładu. Zakład podkreślił również, że skarżący posiada trójkę dorosłych dzieci, które zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jako dzieci niepozostające na utrzymaniu skarżącego, są zobowiązane dostarczać rodzicom środków utrzymania jako krewnym w linii prostej. Oddalając skargę Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia takich należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Zakład w zaskarżonej decyzji wskazał, że przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie jest wykluczone wyegzekwowanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto Sąd podniósł, że długi skarżącego w okresie od marca 2006 r. do marca 2007 r. uległy zmniejszeniu. Dodatkowo P.P.H.U. "E." s.c., której skarżący był wspólnikiem posiada wierzytelność w łącznej kwocie 105.124,06 zł plus dalsze odsetki, która - jak twierdzi skarżący w skardze - jest nieściągalna, jednakże z akt sprawy wynika (oświadczenia z 20 kwietnia 2006 r. i 7 maja 2007 r.), że postępowania wobec dłużników nie zostały zakończone (trwa zarówno postępowanie upadłościowe "P." Sp. z o.o. w S., jak też ugodowe z "M. E." S.A. w W.). Twierdzenie skarżącego o nieściągalności tych wierzytelności należało zatem uznać za przedwczesne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone, że w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, na którą się powoływał, a w konsekwencji brak było możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Sąd podkreślił, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się przede wszystkim do badania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego ich wydanie. Oceniając sprawę z tego punktu widzenia nie można, zdaniem Sądu, zgodzić się z zarzutami skarżącego, że wydanie decyzji nastąpiło bez uprzedniego wnikliwego zbadania sytuacji finansowej strony oraz uwzględnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Wydając rozstrzygnięcie organ rentowy nie negował faktu, że sytuacja skarżącego jest trudna i nie jest możliwe jednorazowe, natychmiastowe spłacenie przez niego wszystkich zaległości wobec Zakładu. Jednocześnie jednak uznano, że nie stanowi to podstawy do umorzenia tych należności. W uzasadnieniu decyzji podane zostały powody, którymi kierowano się odmawiając umorzenia należności z tytułu składek. Fakt, że dokonana przez organy ocena wskazanych przez stronę okoliczności i argumentów nie pokrywa się z subiektywnym przekonaniem skarżącego o potrzebie i celowości umorzenia należności z tytułu składek, nie świadczy o tym, że decyzja o odmowie umorzenia tych należności jest wadliwa. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego przewidzianego w art. 28 u.s.u.s., a w konsekwencji wydanemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu dowolności. W skardze kasacyjnej Z. K. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., polegającą na przyjęciu błędnej wykładni uznania administracyjnego i błędną subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), 2) naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w wyniku nieuwzględnienia dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a więc zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli w ramach uznania administracyjnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd I instancji nie wyważył wszelkich argumentów za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu. Nie wzięto w ogóle pod uwagę pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego w przypadku spłaty zobowiązania względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak również zadłużenia obciążającego obydwoje małżonków. Łączna kwota zadłużenia wynosi 444.424,54 zł. Kwoty zadłużenia rozbito na trzy toczące się odrębnie postępowania dotyczące tej samej sprawy, a więc umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wobec Z. i E. K., zaniżając przez to wysokość zadłużenia. Nie wzięto pod uwagę, że zobowiązanie względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązaniem solidarnym, które ciąży nie tylko na skarżącym, lecz również na jego małżonce. Wobec powyższego, mając na uwadze obecny dochód Z. i E. K. w kwocie 1500 zł i brak majątku, nie ma żadnej możliwości spłaty zobowiązania, gdyż wysokość zobowiązania przerasta możliwości finansowe skarżącego i jego małżonki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty skargi nie są uzasadnione. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. polegającą na przyjęciu błędnej wykładni uznania administracyjnego i błędną subsumcję stanu faktycznego, nie mógł być uznany za trafny. Przede wszystkim skarżący nie wskazał, który z przepisów art. 28 zawierającego wiele norm prawnych o różnym zastosowaniu i odnoszących się do różnych stanów faktycznych został naruszony. Należy jedynie domniemywać, że skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 i ust. 3a u.s.u.s poprzez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a mianowicie do sytuacji majątkowej, materialnej, rodzinnej i zdrowotnej dłużnika Z. K.. Sąd I instancji stwierdził za organem orzekającym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s., gdyż po pierwsze - prowadzona jest cały czas egzekucja należności skarbowych przez organ egzekucyjny - Urząd Skarbowy, która spowodowała nawet zmniejszenie jego zobowiązań skarbowych, a po drugie - nie została spełniona żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 omawianej ustawy. Nie występuje w sytuacji majątkowej skarżącego całkowity brak majątku, z którego można egzekwować należności, a także małżonka, następców prawnych (art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.). Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), a również nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym bardziej nie miały zastosowania w tej sprawie pozostałe przesłanki uznania całkowitej nieściągalności, jak śmierć dłużnika (pkt 1 art. 28 ust. 3), oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika (pkt 2 cyt. przepisu), brak zaspokojenia należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4) oraz że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a). Dlatego też przyjmując ustalenia faktyczne jako niekwestionowane, gdyż skarżący zarzucił z przepisów postępowania jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w wyniku nieuwzględnienia art. 7 k.p.a., należałoby rozważyć wnikliwie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zupełnie nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Prawdopodobnie skarżący miał na myśli przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. mówiący o uwzględnieniu skargi, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przypadku art. 7 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów, gdyż w zasadzie art. 7 k.p.a. nie był stosowany w niniejszej sprawie z uwagi na brzmienie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Z treści przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Bliższe kryteria uznania za uzasadniony przypadek kwalifikujący do możliwości umorzenia składek precyzuje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). To właśnie szczegółowe kryteria przewidziane w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stanowią w pierwszej kolejności podstawę uznania administracyjnego, a nie art. 7 k.p.a., który zawiera bardzo ogólną zasadę uznania administracyjnego w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony. W myśl przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Organ szczegółowo przeanalizował wszystkie okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, materialnej, rodzinnej i zdrowotnej dłużnika i nie znalazł podstaw do zastosowania § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. i przekonywująco swoje stanowisko uzasadnił. Sąd I instancji w ramach kontroli sądowej odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie nastąpiło w niniejszej sprawie przekroczenie ram uznania administracyjnego przewidzianego w art. 28 ust. 3a w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., a także w art. 7 k.p.a., a w konsekwencji nie można zarzucić przedmiotowemu rozstrzygnięciu dowolności lub braku uzasadnienia. Nie bez znaczenia dla rozważań NSA odnoszących się do zarzutów skargi kasacyjnej jest stwierdzenie Sądu I instancji, że ocena tegoż Sądu prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa ZUS-u dotyczy okoliczności istniejących w dacie jego podjęcia. Każda zmiana istotnych okoliczności faktycznych rzutujących na sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego zaistniała po wydaniu decyzji może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z kolejnym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza stanu powagi rzeczy osądzonej. Podkreślenia wymaga przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego istnienie nadal wierzytelności skarżącego i jego żony, która również jest dłużnikiem ZUS-u z tytułu nieopłaconych składek względem wprawdzie upadłej firmy "P." Sp. z o.o. w S., a także względem "M. E." S.A. w W. w kwocie ponad 100 tys. złotych. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że twierdzenie skarżącego o nieściągalności tych wierzytelności należało uznać za przedwczesne. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że brak jest uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, mimo że Sąd I instancji potwierdził trudną sytuację materialną skarżącego i jego żony. Nie było to jednak wystarczające do zakwestionowania decyzji odmawiającej umorzenia zadłużenia, bowiem sama trudna sytuacja majątkowa dłużnika nie jest jedyną przesłanką pozwalającą na pozytywne załatwienie sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.