II OSK 1192/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 704/07 w sprawie ze skargi K. G. reprezentowanej przez T. G. na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 16 sierpnia 2005 r. nr XXXI/323/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Stanowice gmina Oława 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy Oława na rzecz K. G. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 marca 2009r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 704/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę małoletniej K. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego T. G. na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 16 sierpnia 2005r. Nr XXXI/323/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Stanowice w gminie Oława. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: Rada Gminy Oława - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XVIII/229/2004 Rady Gminy Oława z dnia 5 lipca 2004r. - podjęła w dniu 16 sierpnia 2005r. uchwałę Nr XXXI/323/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Stanowice w gminie Oława. Sąd wskazał na zapis § 3 uchwały, w której organ stanowiący gminy zadecydował, że obszar planu obejmuje (w przeważającej części) tereny rolnicze z zakazem zabudowy wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W przepisach końcowych określono stawkę procentową, służącą naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 10%. W § 9 uchwały określono szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu i zakaz zabudowy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła małoletnia K. G., reprezentowana przez ojca T. G., która nie godząc się z niemożnością zabudowy działki siedliskowej nr [...] i brakiem postanowień dotyczących skutków finansowych wprowadzenia planu w zakresie odszkodowań dla rolników, którym jego zapisy wprowadziły ograniczenia w dotychczasowym sposobie użytkowania terenu domagała się uchylenia uchwały. Skarżąca podniosła także, że wątpliwości budzi wprowadzenie strefy ochronnej wzdłuż gazociągu i przekazanie bez odszkodowania części uprawnień właścicielskich do tej strefy na rzecz prywatnej firmy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oława wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że możliwość zabudowy siedliska na każdej działce rolnej prowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że skarżąca ma interes prawny w procedurze planistycznej, wynikający wprost z faktu bycia właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze działania Rady Gminy Oława oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały, jednak nie wykazała ona naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwała, a jej własną indywidualną sytuacją prawną. Konstrukcja regulacji zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym określa, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Sąd wskazał, że kwestionując uchwałę w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Skarżąca otrzymała tytułem darowizny niezabudowaną działkę Nr [...], w stosunku do której zakaz zabudowy już obowiązywał. Skarżona uchwała została podjęta w 2005r. i wtedy też weszła w życie, natomiast umowa darowizny zawarta została w dniu 28 lutego 2007r. Z treści aktu notarialnego jednoznacznie wynika, że przedmiotem darowizny jest niezabudowana nieruchomość rolna. Inaczej mówiąc w dacie, w której własność nieruchomości gruntowej przeszła na skarżącą, kwestionowany plan już obowiązywał, a w konsekwencji treść prawa własności skarżącej do działki w żadnym momencie nie podlegała zmianom. W efekcie skarżona uchwała nie doprowadziła do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet darczyńcy nie mogli przenieść na skarżącą więcej praw niż sami posiadali. Skarżąca otrzymała nieruchomość bez możliwości zabudowy siedliska. Strony orientowały się w statusie prawnym nieruchomości, gdyż podczas procedury planistycznej matka skarżącej składała (nie uwzględnione później) wnioski do planu. Sąd uznał, że wobec tego, iż w tym stanie faktycznym nie można mówić, aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawiona prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizacje, czyli brak jest naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej zaskarżoną uchwałą - oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd przyjął, że brak naruszenia interesu prawnego skarżącej nie otworzył drogi do merytorycznej oceny aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 6 marca 2009r. wniosła K. G., która osiągnęła pełnoletniość, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. W skardze kasacyjnej zarzucono I. naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma w tej sprawie legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały Rady Gminy, gdyż nie został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie poprzez to, że nie występuje związek między zaskarżoną uchwałą a jej własną indywidualną sytuacją prawną, albowiem w dacie, w której własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na skarżącą kwestionowany plan już obowiązywał, a więc treść prawa własności skarżącej do tej działki w żadnym momencie nie podlegała zmianom, w szczególności ograniczeniom, b) niewłaściwe zastosowanie art. 50 kc w zw. z art. 47 kc polegające na nieuwzlędnieniu tego, że wraz z własnością tej nieruchomości po jej wydaniu na skarżącą (jako obdarowaną) przeszły wszystkie związane z nią prawa i roszczenia (nastąpiła tzw. sukcesja praw i roszczeń między poprzednimi właścicielami a skarżącą), gdyż częścią składową nieruchomości są także prawa związane z jej własnością) i nie mogą być one przedmiotem odrębnego obrotu, lecz są zawsze związane z prawem własności tej nieruchomości. W konsekwencji w ten właśnie sposób po zawarciu umowy darowizny na skarżącą przeszło skutecznie prawo do zaskarżenia na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wstąpiła ona w prawa i roszczenia poprzednich właścicieli, a w tym prawo do sądowego poszukiwania ochrony naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia właściciela tej działki, wynikłego z istotnego ograniczenia praw właścicielskich do tej nieruchomości (poprzez wprowadzenie na tej działce zakazu zabudowy siedliskowej); c) niewłaściwe zastosowanie art. 140 kc oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez rażące ograniczenie możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości oraz rozporządzania nią przez ich każdoczesnych właścicieli oraz utrzymanie w mocy aktu prawa miejscowego, który jest niezgodny z przepisami prawa materialnego, gdyż ogranicza istotnie prawa własności skarżącej (wprowadzając zakaz zabudowy siedliskowej bez możliwości zrekompensowania tego słusznym wynagrodzeniem); d) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż wprowadzenie w planie zakazu zabudowy siedliskowej na działce skarżącej inwestycją, jest podyktowane potrzebami interesu publicznego i nie sprzeciwia się temu słuszny interes skarżącej oraz jej własność; II. naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i nieuzasadnione pominięcia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej oraz art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W konkluzji skargi autor skargi kasacyjnej wnioskował o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W skardze kasacyjnej na uzasadnienie naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą podniesiono, że wraz z własnością nieruchomości po jej wydaniu na nabywcę przeszły wszystkie związane z nią prawa i roszczenia, w tym prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to prawo jest nieodłącznie związane z prawem własności danej nieruchomości. W konsekwencji, skoro wraz z własnością nieruchomości przeszły na skarżącą również wszystkie prawa i roszczenia z nią związane skarżąca - jako obecny właściciel - miała legitymację do wniesienia na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, która istotnie w swej treści (§ 3) narusza interes prawny skarżącej - ustanawiając na jej działce zakaz zabudowy wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ustanowienie tego zakazu, i to bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, narusza jej słuszny interes prawny, albowiem ogranicza istotnie jej prawa właścicielskie do tej działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. W sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania. Skargę kasacyjną - jak wynika z treści art. 174 p.p.s.a. - można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że skarga niniejsza wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis rzutuje na legitymację strony skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesy prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Słusznie zatem Sąd I instancji po zbadaniu, że określone w art. 101 ustawy warunki formalne wniesienia skargi zostały spełnione (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) poddał analizie legitymację K. G.. Z uzasadnienia skargi K. G. wynika, że upatruje ona naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że zapis uchwały Rady Gminy Oława z dnia 16 sierpnia 2005r. Nr XXXI/323/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Stanowice w gminie Oława, ustanawiający na nieruchomości będącej jej własnością zakaz zabudowy, wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu ogranicza istotnie jej prawa właścicielskie do tej działki. Sąd I instancji uznał, że skarżąca ma interes prawny w sprawie z uwagi na położenie nieruchomości stanowiącej jej własność na terenie objętym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak nie badał czy jego naruszenie nastąpiło w sposób wskazany przez skarżącą, tzn. nie analizował, czy zapis planu związany z zakazem zabudowy narusza jej prawo własności (art. 140 k.c.). Sąd I instancji uznał bowiem, że z uwagi na bezsporną w sprawie okoliczność, iż skarżąca stała się właścicielką nieruchomości już po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały z dnia 16 lipca 2005r., to treść jej prawa własności do tej nieruchomości nie uległa zmianie na skutek uchwalenia planu. Stąd interes prawny skarżącej, wynikający z prawa własności do nieruchomości (art. 140 kc) nie został zapisami tej uchwały naruszony. Nie sposób zaakceptować przytoczonej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis prawa materialnego - art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Przepis art. 101 ustawy wskazuje jedynie na warunek wniesienia skargi po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu właściwego organu, będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia zarzucanego naruszenia. Przepis ten, będący szczególną regulacją w stosunku do art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa jedynie warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej uznać należy, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy i wykazania, że zapisy tej uchwały naruszają interes prawny. Sąd I instancji wprawdzie przyjął, że skarżąca mimo, iż nabyła nieruchomość dwa lata po wejściu w życie nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy, jednak błędnie uznał, że ta sama okoliczność powoduje, że ten interes prawny nie może być naruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby można było stwierdzić czy interes prawny K. G. został naruszony należało rozważyć wpływ zapisów planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą na treść jej prawa własności do nieruchomości położonej na terenie objętym zapisami tego planu, czego Sąd I instancji nie uczynił. Należało także ocenić podnoszony przez skarżącą zarzut, że zapis planu nie jest precyzyjny, a także czy został on wprowadzony dopiero zaskarżoną uchwałą czy też, jak twierdzi w pismach organ, w uchwalonym planie utrzymano tylko ten zakaz. Uwzględnić przy tym należy treść uchwały Rady Gminy Oława z dnia 5 lipca 2004r. Nr XVIII/229/2004 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Stanowice w gminie Oława, w której w § 1 uchwalono o przystąpieniu do opracowania planu "w celu wprowadzenia zakazu zabudowy". Jak słusznie podniosła skarżąca każde ograniczenie prawa własności powinno być wyrażone precyzyjnie, gdyż jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów art. 140 kc oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - są o tyle nieuprawnione, że Sąd I instancji ich nie stosował, gdyż nie dokonywał merytorycznej oceny zarzutów skarżącej. Chybiony jest zarzut, który zmierza do wykazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawach dotyczących uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wobec których zastosowanie ma art. 147 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skoro przytoczone w skargach kasacyjnych zarzuty okazały się częściowo uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.