II SA/Gl 807/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W., skierowanym do Urzędu Miasta C., dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń bezobsługowej stacji bazowej małej mocy (do [...] W) na dachu istniejącego budynku położonego w C. przy Al. [...]. Jako podstawę prawną wskazano w zgłoszeniu przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Wskazano także, że w związku z projektowaną mocą stacji nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] ([...]), Prezydent Miasta C., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowane roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Roboty te w ocenie organu miały polegać na wykonaniu konstrukcji stalowej o wysokości [...] m i mocowaniu do niej anten oraz stalowego rusztu w celu zainstalowania na nim urządzeń i szafy. Powołując się na definicję masztu antenowego określoną w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864) stwierdzono, że zgłoszona konstrukcja jest masztem antenowym, co przesądza o zakwalifikowaniu jej jako budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że inwestor nie podał przy typach anten ich mocy, a z uwagi na toczące się przed tym organem inne postępowanie z wniosku tego samego inwestora w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, doszedł do wniosku, że projektowany maszt antenowy będzie służył instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Taki stan rzeczy powoduje w ocenie organu, że jedynie montaż anten mógłby zostać objęty zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, po uprzednim zrealizowaniu masztu antenowego na podstawie pozwolenia na budowę. Wskazał ponadto na konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, albowiem budowa masztu antenowego stanowi rozbudowę lub nadbudowę budynku. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 2 i 6 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a ponadto art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej zgłoszone przez nią roboty budowlane mieszczą się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a tym samym nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Polegać one mają bowiem na "instalowaniu urządzeń". Na poparcie tego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, a także decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] roku umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczęte z wniosku skarżącej odnośnie tego samego zakresu robót. W ocenie skarżącej w tej decyzji organ pierwszej instancji zaprezentował stanowisko świadczące o tym, że inwestycja taka nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie faktu, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie objętym art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Co do zasady organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii kwalifikacji zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych. Powołał się na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w myśl którego za budowlę nie uznaje się całej stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie jej części budowlane, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c), art. 30 ust. 2 oraz art. 3 pkt 3 i 6, a ponadto przepisów art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła obszernie argumentację mającą świadczyć o zaliczeniu planowanej inwestycji do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zaznaczyła, że inwestycja ta wymaga zgłoszenia z uwagi na jej projektowaną wysokość (ponad [...] m). Przedstawiła również historyczną analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując przy tym na zmiany w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy – Prawo budowlane. Podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zgłoszeniu oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżąca zarzuciła, iż odpowiedź na skargę nie spełnia wymagań pisma procesowego, a w szczególności organ nie ustosunkował się w niej do twierdzeń zawartych w skardze, w tym do zarzutów naruszenia prawa. Dodatkowo skarżąca wskazała na kolejne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym na wyroki tut. Sądu z dnia 28 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 328/07, z dnia 10 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 797/07 i 804/07 oraz z dnia 21 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 792/07, 794/07, 800/07 i 798/07, mające służyć poparciu jej stanowiska, a także na decyzje Wojewody, których odpisy dołączono do pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Z kolei definicja robót budowlanych zawarta została w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącej było wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Przez obiekt budowlany należy rozumieć w tym przypadku budynek usługowy położony w C. przy Al. [...] . Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu odwoławczego, jakoby za taki obiekt należało uznać maszt antenowy, który stanowi nadbudowę lub rozbudowę budynku. Maszt rurowy objęty zgłoszeniem inwestora jest bowiem elementem całego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi część składową urządzenia, które ma zostać zainstalowane. Taka sytuacja powoduje, że w istocie zamierzenie inwestycyjne miało polegać na wykonaniu robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Wymienione w powołanym przepisie roboty budowlane stanowią jeden z wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że wykonywanie wymienionych w nim robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Skoro tak, to już z samego tylko tego powodu nie można było wydać decyzji w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja taka może być bowiem wydana jedynie wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym organy obu instancji naruszyły powołany przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów, pozostaje kwestia zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią zgłoszenia urządzenie będące jego przedmiotem nie jest zaliczane do takich przedsięwzięć ze względu na projektowaną moc (do [...] W). Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały enumeratywnie wymienione w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Jeżeli z uzasadnionych powodów organ powziąłby wątpliwość co do projektowanej mocy stacji bazowej, to przed wydaniem decyzji winien był wydać postanowienie w przedmiocie ewentualnego uzupełnienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że nawet gdyby projektowane zamierzenie byłoby zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu wyżej powołanych przepisów Prawa ochrony środowiska, to i tak nie byłoby wymagane na jego realizację pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie. Wynika to wprost z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego. Gdyby natomiast przedsięwzięcie inwestycyjne wymagało uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w sytuacji nie dołączenia przez inwestora takiej decyzji do zgłoszenia, również należałoby go wezwać postanowieniem, przy czym 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego rozpocząłby bieg dopiero po uzupełnieniu zgłoszenia o tę decyzję (art. 30 ust. 5a). W żadnym jednak razie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności parametry zgłoszonego zamierzenia, stwierdzić przyjdzie, że zasadne jest stanowisko skarżącej, iż zgłoszenie obejmowało zamiar wykonania robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zaś obowiązek zgłoszenia tych robót wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Zwrócić przyjdzie na marginesie uwagę, iż w stosunku do inwestycji nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość nałożenia w drodze decyzji takiego obowiązku (art. 30 ust. 7). W takim przypadku niezbędne jest wykazanie przez organ, że zachodzi chociażby jedna z przesłanek, o których mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takiego rodzaju decyzją. Słusznie również zwraca uwagę skarżąca na brak konsekwencji organów obu instancji w orzekaniu w podobnych sprawach. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, że w dacie podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć powszechnie dostępne już były orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Z kolei w dacie wydania niniejszego wyroku, prawomocny już był wyrok tut. Sądu z dnia 28 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 328/07. Wyrok ten co prawda nie wiąże w niniejszej sprawie, jednakże Sąd podziela w całości zaprezentowane w nim stanowisko. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przepisów ustawy – Prawo budowlane. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że kontrola i uchylenie decyzji organów obu instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje bez wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie oznacza, że termin ten upłynął. Na marginesie wskazać przyjdzie, że dokonane zgłoszenie upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych jedynie w zakresie objętym tym zgłoszeniem. Oznacza to, że w przypadku, gdyby instalacja przedmiotowych urządzeń wymagała wykonania dodatkowych robót budowlanych, nie objętych zgłoszeniem (np. wzmocnienie lub zmiana konstrukcji dachu, wykonanie dodatkowych elementów konstrukcyjnych itp.), to właściwy organ winien dokonać oceny, czy te dodatkowe roboty są wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i w zależności od dokonanych ustaleń, przeprowadzić stosowne postępowanie w tym zakresie.