I OSK 652/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/07 w sprawie ze skargi A. N., G. N.-G., H. S. i K. S. o wymierzenie Ministrowi Budownictwa grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 82/06 w przedmiocie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/07, umorzył postępowanie ze skargi A. N., zaś uwzględniając skargę G. N.-G., H. S. i K. S., wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 82/06. Z uzasadnienia wyroku wynika następujący stan faktyczny: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 82/06 uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] listopada 2005 r. nr[...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] maja 1956 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. [...]. W dniu 3 października 2006 r. akta postępowania administracyjnego wraz z wyrokiem WSA z dnia 14 czerwca 2006 r. zostały przekazane Ministrowi Budownictwa. 18 września 2007 r. A. N., H. S., G. N.-G. i K. S. po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku, wystąpili do WSA ze skargą na bezczynność Ministra Budownictwa po wyroku Sądu z dnia 14 czerwca 2006 r., uchylającym zaskarżoną decyzję. Nadmienić należy, iż na wezwanie stron z dnia 1 marca 2006 r. organ poinformował je o przyczynach niezałatwienia sprawy i wyznaczył termin jej rozstrzygnięcia na dzień 31 lipca 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Budownictwa ponownie odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji orzekających o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ew. o umorzenie postępowania, gdyż decyzja w sprawie została już wydana. Ponadto wyjaśnił, że podejmowano czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W odniesieniu do skargi A. N. Sąd umorzył postępowanie, gdyż ten skarżący na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. cofnął wniosek o ukaranie Ministra, co stanowi podstawę do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 161 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm..) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Uwzględniając pozostałe skargi Sąd powołał się na przepis art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a., w myśl którego w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim, pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenie temu organowi grzywny. W tej sprawie obie przesłanki z art. 154 § 1 ustawy zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 października 2006 r. akta postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem WSA zostały doręczone Ministrowi Transportu i Budownictwa. Od tej daty rozpoczął bieg termin do ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] maja 1956 r. i poprzedzającego ją orzeczenia z [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie Sądu akta sprawy wskazują, że dopiero w dniu [...] listopada 2006 r. organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wystąpił do Urzędu Miasta Łodzi o nadesłanie informacji i dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. W lutym 2007 r. organ wskazał termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2007 r., który to termin nie został zachowany. Za niesporną uznał Sąd okoliczność, że do wniesienia skargi do WSA w Warszawie, tj. do dnia 24 września 2007 r., organ administracji publicznej nie załatwił sprawy po wyroku uchylającym decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości. Tym samym skarżący mieli legitymację do wystąpienia ze skargą w trybie określonym w art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy, załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 ustawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Niemniej fakt ten – zdaniem Sądu – ma wpływ na ustalenie wysokości grzywny w ramach określonych przez art. 154 § 6 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 154 § 6 ustawy, wysokość grzywny wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy P.p.s.a. wymierzył grzywnę w kwocie 500 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego S. J. i zaskarżając wyrok w części dotyczącej wymierzenia grzywny, skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie: – art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez uznanie, iż formalny brak wyznaczenia kolejnego terminu zakończenia sprawy, pomimo podejmowanych przez organ czynności zmierzających wprost do wydania decyzji, świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności; – art.154 § 1 i 3 ustawy P.p.s.a. przez uznanie, iż sprawa mogła zostać rozpatrzona przez organ do chwili złożenia skargi na bezczynność pomijając ważne okoliczności w sprawie, w szczególności zawiadomienie z dnia [...] września 2007 r.; – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy wskazanych w odpowiedzi na skargę oraz nieuwzględnieniu całokształtu tej sprawy; – art. 133 § 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w zaskarżonej części, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosi, iż zwrot akt administracyjnych po wyroku nastąpił w dniu 3 października 2006 r. Pierwsze czynności w formie zawiadomienia o ponownie prowadzonym postępowaniu zostały dokonane w dniu [...] listopada 2006 r. Jednocześnie wystąpiono o aktualizację stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyło postępowanie. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. poinformowano strony o przyczynach przedłużającego się postępowania z wyznaczeniem przewidywanego terminu zakończenia sprawy. Niedochowanie wskazanego terminu wynikało z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności o zaświadczenie z Sądu Rejonowego. O wszystkich czynnościach organu skarżący byli informowani, jak również zostali powiadomieni w trybie art. 10 K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w piśmie organu z dnia [...] września 2007 r. Organ był bowiem zobligowany do uzupełnienia materiału dowodowego oraz zweryfikowania stron postępowania z uwagi na znaczny upływ czasu od poprzedniego rozstrzygnięcia. Ponadto w zawiadomieniu z dnia [...] września 2007 r., wydanym przed złożeniem skargi, wskazano stronom termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym i składanie dodatkowych wyjaśnień do dnia [...] października 2007 r. Tym samym organ tylko realizował obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a. W wyznaczonym terminie organ nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia, gdyż naruszyłoby to przepisy postępowania. Z uwagi na możliwość przesłania przez strony wyjaśnień pocztą, organ dopiero w kilka dni po upływie terminu mógł przystąpić do przygotowania rozstrzygnięcia, które zostało wydane w dniu [...] października 2007 r. a więc zaledwie 2 tygodnie po upływie ww. terminu, co zdaniem organu nie może świadczyć o jego bezczynności, gdyż organ musi mieć minimalny czas na przygotowanie rozstrzygnięcia uwzględniając ewentualne wyjaśnienia przekazane przez strony. Niewyznaczanie kolejnego terminu rozpoznania sprawy wynikało z wydania zawiadomienia z dnia [...] września 2007 r., mającego podobne znaczenie i zdaniem organu nie powinno to świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania. Skarżący złożyli skargę na bezczynność w czasie, gdy organ oczekiwał na wnioski i wyjaśnienia stron postępowania, a rozstrzygnięcie zostało wydane w najwcześniejszym możliwym terminie. Sąd zupełnie pominął powyższe okoliczności w sprawie w szczególności zawiadomienie z dnia [...] września 2007 r., o którym organ wspomniał w swojej odpowiedzi na skargę, jak również czynności podejmowane bezpośrednio przed. Niewątpliwie podejmowane czynności organu oraz uzupełnianie materiału dowodowego wymusiły wydłużenie postępowania, jednak było to usprawiedliwione okolicznościami sprawy oraz faktem, że organ jednocześnie prowadzi ponad tysiąc podobnych postępowań. Zdaniem organu istotnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia, które Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach, jest czy pomimo braku wskazania kolejnego terminu rozpatrzenia sprawy, organ rzeczywiście pozostawał w bezczynności w chwili skargi, zważywszy że dokonywał czynności zmierzających do merytorycznego jej zakończenia i tę sprawę odpowiednio przygotował, zawiadamiając o tym fakcie strony. Sąd niewyjaśniając i nieuwzględniając tych okoliczności nie wskazał w uzasadnieniu w jaki sposób przed upływem wyznaczonego stronom terminu organ mógł wydać rozstrzygnięcie zważywszy na pokrywanie się tego terminu z datą złożenia skargi. Zdaniem organu, zarówno w dniu składania skargi z uwagi na upływający termin dla stron oraz czynności poprzedzające wyznaczenie tego terminu, jak i w dniu rozpatrywania skargi przez Sąd z uwagi na wydanie decyzji w uzasadnionym okolicznościami terminie nie pozostawał on w bezczynności, a więc nałożenie kary nie było zasadne. Zdaniem Ministra Budownictwa uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza również art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd poddając surowej ocenie działanie organu i nakładając grzywnę nie wyjaśnił dostatecznie sprawy i pominął czynności jakie były podejmowane, gdyż brak jest odpowiedniego odniesienia w uzasadnieniu. Wnioski Sądu co do bezczynności są zatem niezasadne, a nałożona kara niesłuszna. Stanowisko to – zdaniem organu – wynika z naruszenia przepisów postępowania, niewyjaśnienia całości sprawy, nieuwzględnienia możliwych form działania organu oraz przepisów postępowania organów administracji. W świetle powyższych stwierdzeń oraz stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego podejmowane przez organ działania, za niezasadny i nieprawidłowy uznaje organ wyrok Sądu, naruszający art. 154 § 1, 3 i 6 ustawy P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] września 2007 r. (10 miesięcy) jedynym działaniem merytorycznym było wysłanie w dniu [...] lutego 2007 r. trzech pism: o nadesłanie odpisu z księgi wieczystej, do Szpitala Klinicznego w Łodzi o nadesłanie dokumentów oraz do Urzędu Miasta Łodzi o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym działki. Ponadto oprócz niedotrzymania terminów Minister nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku, w następstwie czego wydal kolejną wadliwą decyzję, zaś sprawa toczy się od 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a.) z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w tej sprawie nie wystąpiły. Oceniając podstawowe w tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności. Wskazany jako naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepis art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., obliguje Sąd do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zaskarżony wyrok zapadł po przeprowadzeniu rozprawy, a zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie wyroku uwzględniało materiał znajdujący się w aktach sprawy. Sporządzone w tej sprawie uzasadnienie wyroku, wprawdzie dość zwięzłe, zawierało jednakże niezbędne elementy, wymagane przepisem art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił także występującą w tej sprawie bezczynność organu, prowadzącą do przewlekłego załatwienia sprawy. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż po wydaniu wyroku i zwrocie akt z odpisem prawomocnego orzeczenia w dniu [...] października 2006 r. od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do merytorycznego załatwienia sprawy. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w regulacji prawnej zamieszczonej w art. 286 § 2 ustawy P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Termin ten dla sprawy szczególnie skomplikowanej, a do takiej należy zaliczyć postępowanie nadzorcze w sprawie wywłaszczeniowej, art. 35 § 3 K.p.a. określa na dwa miesiące. Oznacza to, że w takim terminie sprawa powinna zostać wyjaśniona i przygotowana do wydania rozstrzygnięcia. Przy tym podkreślić należy, iż w tym przypadku nie chodziło o przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego, a tylko jego uzupełnienie w kierunku wskazanym przez Sąd. Tymczasem w okresie od dnia [...] października 2006 r. do [...] listopada 2006 r. organ naczelny nie podjął żadnej czynności. Bezczynność organu po zwrocie akt trwała więc prawie półtora miesiąca. Powyższe opóźnienie miało niewątpliwie wpływ na długotrwałość postępowania w tej sprawie, które według przewidywania organu po podjęciu czynności w listopadzie 2006 r. miało zostać ukończone do końca lipca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprawdzie do pism z dnia [...] września 2007 r. zawiadamiających strony o możliwości zapoznania się z aktami, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność ta, (tj. wysłanie zawiadomień) nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności. Ostatnia czynność jaką organ podjął w postępowaniu, polegała na zwróceniu się w dniu [...] sierpnia 2007 r. do Sądu Rejonowego w Łodzi o wydanie zaświadczenia co do wymienionych w nim placów objętych KW rep. hip. [...] B. W odpowiedzi na pismo żądane zaświadczenie zostało nadesłane w dniu [...] września 2007 r. Zatem od tej daty istniała już możliwość zakończenia postępowania. Nie negując potrzeby zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami – co organ uczynił pismem z [...] września 2007 r. – należy ocenić, iż wyznaczenie im odległego terminu do zapoznania się z aktami, tj. [...] października 2007 r., a następnie wydanie decyzji dopiero [...] października 2007 r. świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, naruszającym nie tylko ustanowione w K.p.a. terminy załatwienia spraw lecz także jedną z podstawowych zasad tego postępowania, określoną w art. 12 § 1 K.p.a., tj. zasadę szybkości postępowania. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż uzupełnienie postępowania wyjaśniającego zajęło organowi ponad rok. W tej sytuacji prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż zostały spełnione przesłanki z art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a., gdy skarżący po uprzednim wezwaniu organu w kwietniu 2007 r. skargę na bezczynność Ministra wniósł w dniu [...] września 2007 r. (data nadania), a więc w dacie kiedy nie została jeszcze wydana decyzja, chociaż organ zakończył już czynności procesowe. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż nie zachodziła w tym przypadku przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania ze skarg G. N.-G., H. S. i K. S. lub oddalenie ich skarg wobec wydania decyzji w dniu [...] października 2007 r. Na przeszkodzie takiemu orzeczeniu stoi bowiem przepis art. 154 § 3 ustawy P.p.s.a. Z regulacji prawnej zamieszczonej w przepisach art. 154 § 1 i § 3 ustawy P.p.s.a. wynika, iż Sąd rozpoznający skargę na bezczynność, uwzględnia stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi Sąd uwzględnia przy wymiarze grzywny, co także znalazło odzwierciedlenie zarówno w wysokości wymierzonej grzywny jak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok nie narusza prawa i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.