I SA/Wa 1780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. R., D. S.-P. i Z. Ł.-S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w sprawie gruntu [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i stwierdzającego jednocześnie, że wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu nadzorczym ustalono, iż nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca współwłasność S. z R. H., J. R. i T. R. objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1`945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Złożony w dniu 19 października 1948 r. przez dotychczasowych właścicieli wniosek o przyznanie prawa własności nieruchomości został rozpatrzony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1953 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że odmowa przyznania prawa do gruntu nastąpiła z uwagi na fakt, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości (...) jest przeznaczony pod użyteczność publiczną, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tego orzeczenia nie zostało wniesione. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Instytutu [...]. W postępowaniu nadzorczym ustalono, iż w dacie wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu nieruchomość ta był objęta planem zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] zatwierdzonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. dnia 27 sierpnia 1949 r., opublikowanym obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia 27 sierpnia 1949 r. (M.P. Nr A-60, poz. 820). Zgodnie z tym planem nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki użyteczności publicznej i tereny działek budowlanych przeznaczone na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego. W świetle tych ustaleń uznano, że korzystanie z nieruchomości (budynek mieszkalny) w opisanym stanie faktycznym pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego (użyteczność publiczna), a tym samym organ wydający orzeczenie z [...] stycznia 1953 r. zastosował się do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podnoszony przez wnioskodawców argument, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną nie stanowiło przeszkody do zrealizowania tej funkcji przez osoby fizyczne, a co za tym idzie korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie nie jest zasadny. Pojęcie "użyteczność publiczna" należy interpretować przy uwzględnieniu przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). Przepis art. 5 ust. 2 tego dekretu stanowił, że plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów m.in. na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowe i inne. Przeznaczenie terenu na cele publiczne oznacza cele o charakterze ogólnodostępnym. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Byłoby to zatem sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy, a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. sygn. I SA 1237/00 uznano, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce i przejścia dla pieszych do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R., D. S.-P. i Z. Ł.-S., następcy prawni dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. i [...] czerwca 2003 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki użyteczności publicznej nie wykluczało możliwości korzystania z tych budynków przez dotychczasowych właścicieli, oczywiście zgodnie z zapisami planu. Nic nie stało na przeszkodzie, aby dotychczasowi właściciela przeznaczyli swój budynek na działalność kulturalno-oświatową (kina, teatry, domy kultury). Ponadto katalog celów publicznych określony w art. 5 ust. 2 pkt 2a dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju nie jest katalogiem zamkniętym. W związku z powyższym znajdujący się na nieruchomości budynek mógł być wykorzystywany również na inne cele o charakterze ogólnodostępnym. Pozostawienie budynku we władaniu byłych właścicieli wcale nie przesądzało o tym, że będzie on wykorzystywany wyłącznie na ich cele indywidualne. W planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] nie ma zapisów co do okresów i sposobów realizacji planu miejscowego (art. 5 ust. 2 pkt 8 dekretu z 2 kwietnia 1946 r.), stąd nie jest możliwym ustalenie, czy objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę W. było zgodne z przepisami dekretu warszawskiego i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Objęcie nieruchomości położonej przy ul. [...] zostało dokonane 19 kwietnia 1948 r., czyli przed uchwaleniem dla tej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego (27 sierpnia 1949 r.). Takie działanie było sprzeczne z art. 1 i 7 dekretu warszawskiego. Zgodnie z tymi przepisami warunkiem objęcia nieruchomości w posiadanie było uchwalenie planu zabudowania. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie jej argumenty Sąd podzielił. Artykuł 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa do gruntu ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. III ARN 83/04 – OSNAP z. 12, poz. 142). Przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. I SA/Wa 1341/05 LEX nr 203825). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samo powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu. Tak więc w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Należy dodać, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie posługuje się pojęciem użyteczności publicznej. W przepisie tym mowa o możliwości korzystania pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a więc "użyteczność publiczna" nie występuje jako przesłanka z tego przepisu. Zatem wszelkie ustalenia planów muszą być interpretowane w zgodzie z art. 7 ust. 2 dekretu. W ponownym postępowaniu konieczne będzie wyjaśnienie, czy [...] Instytut [...], który jeszcze przed wydaniem odmownego orzeczenia czynił starania o przekazanie nieruchomości, wykonywał taki "rodzaj" zadań z obszaru użyteczności publicznej, że wykluczało to przyznanie prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że objęcie nieruchomości w posiadanie było nieskuteczne. Z akt sprawy wnika, że wniosek dekretowy został złożony 19 października 1948 r., zaś objęcie nieruchomości nastąpiło 19 kwietnia 1948 r. Obie te czynności dokonane zostały pod rządem rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które weszło w życie w dniu 10 lutego 1948 r. Nie zachodziła wobec tego potrzeba analizowania prawidłowości objęcia gruntu w posiadanie na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. Także zarzut, że objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło przed uchwaleniem planu zagospodarowania było sprzeczne z art. 1 i 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie zasługuje na uwzględnienie. Orzekając o odmowie ustanowienia prawa do gruntu organ brał pod uwagę stan prawny istniejący w dniu [...] stycznia 1953 r., a więc miał obowiązek odniesienia się do obowiązującego w tym dniu planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).