II OSK 845/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1896/07 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Starosty Mińskiego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4-kondygnacyjnego oraz ścian oddzielenia przeciwpożarowego (obiekt kat. XIII) na działce nr [...] przy ul. [...] w M. M., wydanej na wniosek P.H.U. "[...]" spółki jawnej A. i G. W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził co następuje: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ administracyjny uznał, że osoby składające odwołanie, tj. M. W., Z. Z. i B. G. nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem wymienionej wyżej decyzji w zrozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu w sprawie brak jest oddziaływania omawianej inwestycji na istniejące budynki skarżących, gdyż jej lokalizacja w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym podnoszonej przez skarżących kwestii zacieniania (co wynika z przedłożonej linijki słońca i oświadczenia projektanta). W związku z tym nie mogło dojść do jakiegokolwiek naruszenia ich uzasadnionych interesów. Realizacja omawianej inwestycji w żaden sposób nie utrudni ani nie pogorszy warunków istniejących w budynkach skarżących, tj. nie będą one znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. G., która wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 13, § 57 i § 60. Skarżąca podała, że organ wydający decyzję w kwestii nasłonecznienia powinien opierać się na obiektywnych kryteriach np. opiniach biegłych, a nie na oświadczeniu projektanta, który związany jest z jedną ze stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd I instancji podkreślił, że wstępną czynnością organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy odwołanie pochodzi od strony postępowania oraz ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Sąd wskazał, że przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania zgodnie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest interes prawny wykazany przez podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w prowadza ograniczenie kręgu podmiotów, które mogą zostać uznane za stronę do inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Wskazał również, że stroną w postępowaniu może być podmiot, którego uzasadnione interesy zostały naruszone w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę (art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego). W konsekwencji nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie status strony postępowania. Właściciel sąsiedniej nieruchomości musi wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc wskazać konkretną normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje, że zagospodarowanie innej nieruchomości należącej do osoby ubiegającej się o przymiot strony, dozna ograniczenia. Sąd podał także, że ocena zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym ocena tak zwanej "linijki słońca" oraz ocena naruszenia praw osób trzecich była jedną z podstawowych funkcji organu administracji architektoniczno-budowlanej przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu badania zgodności projektu budowlanego z prawem oraz naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich nie mogą być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych, a więc w niniejszej sprawie nie było podstaw do powołania dowodu z opinii biegłego. Ponadto Sąd podniósł, że jego zdaniem projektowany obiekt nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki w nim określone. Od powyższego wyroku B. G. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na istotny wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przez organy administracyjne art. 10 § 1 i art. 81, art. 7 i art. 77 § 1, art. 89 § 2, art. 138 i art. 140 oraz art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Sąd kontrolując zaskarżony akt, nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej jeżeli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do części zarzutów skarżącej wskazanych w skardze - punkty 3, 4, 5, 6 i 7 skargi. W szczególności z uzasadnienia wyroku nie wynika, z jakich względów Sąd uznał stan faktyczny sprawy za niebudzący wątpliwości i to pomimo podnoszonych w tym względzie w skardze zarzutów o charakterze procesowym. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie -polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W punkcie II skargi dokładnie opisano i wskazano jakie naruszenia prawa zarzucała skarżąca organom administracyjnym. Nieodniesienie się do nich przez Sąd I instancji, powoduje, że wydaje się, iż nie były one przedmiotem analizy Sądu. Znaczenie przedstawionych zarzutów i wzięcie ich od uwagę przez Sąd I instancji powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy w zw. z art. 10 § 1, art. 81, art. 7 i art. 77 § 1, art. 89 § 2 oraz art. 138, 136 i 140 k.p.a. Zarzuty te zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn: 1. Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji jak również ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy skarżącej B. G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w M. M.. Zgodzić należy się z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, mimo obszernych zarzutów zawartych w złożonej do Sąd I instancji skardze nie zostało w należyty sposób skontrolowane przez sąd. Przede wszystkim podnieść należy, że sąd w ogóle nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów, mimo iż naruszenie wskazanych w niej przepisów postępowania (art. 10 § 1 i art. 81 oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymagała kwestia ewentualnego nie zapoznania się przez skarżącą z dowodem w postaci analizy nasłonecznienia, mającym podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do tego dokumentu stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku brak też odpowiedniego odniesienia się do kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mimo iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych ustaleń i rozważań dotyczących zachowania w dokumentacji projektowej wymogów wynikających z przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych i ogranicza się do gołosłownego stwierdzenia, że przepisy te nie zostały naruszone, sąd pomija tę kwestię i nie odnosi się do wskazanego wyżej zarzutu. Powoływane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące stosowania art. 138 art. 1 pkt 3 k.p.a. jak również odnoszące się do wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także rozważania prawne sądu dotyczące ww. kwestii nie mają żadnego przełożenia na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Wobec braku w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek ustaleń dotyczących usytuowania nowego obiektu, odległości od budynku skarżącej a także innych parametrów w zasadzie nie wiadomo do czego sprowadzało się badanie przez sąd legalności zaskarżonej decyzji. Ogólnikowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zachowane zostały przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku, pozbawionej odniesienia do materiału dowodowego sprawy. Tak sporządzone uzasadnienie stanowi naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. i już tylko z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie może się ostać. 2. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie dostrzegając uchybień popełnionych przez organy a sprowadzających się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 89 § 2 k.p.a. Sąd I instancji naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy.