II SA/Bk 703/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Raportem z dnia [...]06.2007 r. M. K. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...]07.2007 r. Nr [...] Komendant Miejski Policji w B. odmówił M. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, iż M. K. jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w B. w służbie stałej od dnia [...]08.2001 r. Obecnie wraz z rodziną – żoną i córką zajmuje spółdzielczy lokatorski lokal mieszkalny przy ul. K. E. N. [...] w B. na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...]01.2001 r. wydanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R. K." w B. Mieszkanie składa się z 2 izb o powierzchni użytkowej 33,40 m², jego powierzchnia mieszkalna wynosi 17,10 m². Organ wskazał, iż biorąc pod uwagę zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone w art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego okoliczność, że policjant lub członkowie jego rodziny posiadają w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej – bez względu na metraż – lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wykazał, że mieszkanie, które zajmuje wraz z żoną i córką, a którego jest głównym najemcą ma powierzchnię mieszkalną wynoszącą 17,10 m², co nie spełnia norm mieszkaniowych przysługujących policjantowi w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W związku z tym nie posiada on lokalu mieszkalnego w rozumieniu tych przepisów, co tym samym upoważnia go to do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...]08.2007 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, iż zajmowany przez M. K. spółdzielczy lokatorski lokal mieszkalny ma powierzchnię mieszkalną, która nie odpowiada przysługującym mu 3 normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie wprowadza wymogu, aby powierzchnia mieszkalna posiadanego przez policjanta (lub jego małżonka) lokalu była mniejsza od przysługującej mu na podstawie norm zaludnienia. Również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie wiąże prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powierzchnią lokalu, poza jednym przypadkiem, jakim jest uzyskanie lokalu w drodze spadkobrania (§ 6 pkt 4 tego rozporządzenia). Zatem okoliczność, iż policjant lub członkowie jego rodziny posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakikolwiek (bez względu na metraż) lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny (udział w domu), wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy zachowaniu przez policjanta prawa do przydziału lokalu zgodnego z normami. Zdaniem organ II instancji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, nie stanowi jednak świadczenia, którego otrzymywanie pozbawia policjanta prawa do przydziału lokalu mieszkalnego tj. w sytuacjach wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, tak jak ma to miejsce w przypadku pomocy finansowej, której przyznanie zwalnia organy Policji od przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego. W skardze do sądu administracyjnego M. K. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie, czy skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przewidziany w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) wymaga całościowego spojrzenia na przepisy dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej formacji mundurowej. W ustawie o Policji resortowym formom pomocy mieszkaniowej poświęcono rozdział 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Istotą tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszom odpowiedniego lokalu mieszkalnego, czyli realizacja prawa do lokalu, o którym mowa w przepisie art. 88 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do jego treści policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Pozostałe przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, w których przewidziano różne formy pomocy mieszkaniowej: przydział lokalu mieszkalnego - art. 90, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1, prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość - art. 94 ust. 1, prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu – art. 91 ust. 1 należy interpretować w powiązaniu ze wskazanym przepisem. Należy też wskazać, iż w art. 95 ustawy o Policji w sposób wyczerpujący wyliczono przypadki, w których prawo do przydziału lokalu nie przysługuje. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma w szczególności pkt 2 i 3 tego przepisu, które stanowią, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (pkt 2) lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2 (pkt 3). Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884) policjant nie traci prawa do ubiegania się o przydział lokalu zgodnego z normami zaludnienia nawet wówczas, jeśli wyrazi zgodę na przydział lokalu o mniejszej powierzchni mieszkalnej. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową formą pomocy mieszkaniowej jest prawo do przydziału lokalu. Pomiędzy tym prawem, a prawem do pozostałych form pomocy mieszkaniowej, w tym do równoważnika za brak lokalu istnieje ścisła współzależność i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej powinien być interpretowany łącznie z przepisem art. 95 tej ustawy. Stąd należy przyjąć, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek posiada prawo do lokalu o powierzchni odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (a zatem, gdy nie występują negatywne przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji), to nie jest uprawniony do przydziału lokalu, a w konsekwencji nie przysługuje mu równoważnik za brak lokalu. Natomiast, jeśli potrzeba mieszkaniowa funkcjonariusza nie została w odpowiedni sposób zaspokojona (gdy zaistniały przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, a więc powierzchnia lokalu posiadanego przez policjanta nie odpowiada powierzchni przysługującej mu na podstawie odrębnych przepisów) jest uprawniony do przydziału lokalu, a w konsekwencji również do równoważnika za brak lokalu. Poprzestanie na wykładni językowej przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest niewystarczające i prowadzi do rezultatów trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sięgnięcie do wykładni celowościowej pozwala zapobiec sytuacji nierównego traktowania funkcjonariuszy nie posiadających lokalu o przysługującej im powierzchni mieszkalnej i uwzględnia dążenie ustawodawcy do właściwego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Trafność rozumowania opartego na wykładni celowościowej znajduje potwierdzenie również w wykładni systemowej, uwzględniającej regulacje resortowych form pomocy mieszkaniowej przewidzianej w przepisach dotyczących innych służb mundurowych. Treść przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji jest tożsama z przepisami ustaw resortowych dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych, a to oznacza, że – mając na względzie spójność systemu prawa i racjonalność ustawodawcy – nie można ich interpretować w oderwaniu od tych regulacji. Przedstawiony pogląd został zaprezentowany w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 03.04.2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 127/07, nie publ.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, iż istotnym elementem konstrukcji publicznego prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego, unormowanej w art. 88 ustawy o Policji, jest pojęcie lokalu mieszkalnego, przy czym desygnatem tego pojęcia nie może być jakikolwiek lokal, tylko lokal spełniający określone wymogi (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2006 r. sygn. akt IV SA/Po 502/04, nie publ., wyrok NSA z dnia 13.03.2000 r. sygn. akt I SA 658/99, Lex nr 55283). Okoliczność nieposiadania lokalu warunkująca istnienie prawa do przydziału lokalu oraz prawa do równoważnika będzie spełniona, gdy funkcjonariusz i jego rodzina nie dysponują lokalem, którego powierzchnia odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej określonej w odrębnych przepisach (wyrok NSA z dnia 23.07.1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 866/99, Lex nr 48581). Podobne stanowisko jest wyrażane w orzecznictwie zapadłym na gruncie przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych (np.: wyrok NSA z dnia 01.07.2005 r. sygn. akt OSK 1574/04, nie publ., wyrok NSA z dnia 23.09.1998 r. sygn. akt I SA 425/98, Lex nr 45847). Należy też dodać, że rozwiązania przyjęte w ustawie, w szczególności wymóg uwzględniania normy zaludnienia determinują interpretację przepisów aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.), które nie może zmieniać reguł przyjętych w ustawie. W ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy skarżący – będący od dnia [...]08.2001 r. funkcjonariuszem w służbie stałej – zajmuje obecnie lokal o powierzchni mieszkalnej 17,10 m², którego jest głównym lokatorem (przydział z dnia [...]01.2000 r. k. 15), jego rodzina składa się z 3 osób. Zgodnie z § 2 pkt 1 i § 3 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. dla policjanta posiadającego rodzinę przydziela się po jednej normie zaludnienia dla niego i każdego członka jego rodziny, przy czym norma wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej. W przypadku trzyosobowej rodziny powierzchnia mieszkalna uwzględniająca wskazaną normę zaludnienia powinna wynosić co najmniej iloczyn liczby osób w rodzinie i najniższej wielkości powierzchni, przypadającej w myśl powołanych przepisów na jedną osobę. Zatem skarżącemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m², w efekcie spełnia on warunki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie organu II instancji dotknięte jest uchybieniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy – w szczególności poprzez wadliwą wykładnię art. 92 ustawy o Policji. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W przedmiocie wykonania decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powyższej ustawy.