II GSK 626/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2137/07 w sprawie ze skargi C. Stacja Paliw L. R. i L. R. Spółki jawnej w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2137/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi C. Stacji Paliw L. R. i L. R. Spółka jawna w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. Ponadto stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd pierwszej instancji orzekał przy uwzględnieniu następującego stanu sprawy. W oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za niezłożenie sprawozdania z działalności dotyczącej obrotu materiałami niebezpiecznymi za rok 2005 w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2006 r. przyjmując, że sprawozdanie zostało złożone w dniu 25 października 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że kara pieniężna w wysokości 5000 zł została nałożona prawidłowo. Organ podał, że przesłuchany w charakterze świadka J. R. zeznał, iż wysłał przedmiotowe sprawozdanie w dniu 30 stycznia 2006 r., a następnie wysłał je ponownie w dniu 25 października 2006 r. wobec otrzymania informacji z [...] Urzędu Wojewódzkiego o niedopełnieniu obowiązku. W ocenie organu II instancji, wskazany w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), dalej: p.d.t.n., termin powinien być traktowany jako termin prekluzyjny, który nie podlega przywróceniu na skutek jakichkolwiek okoliczności, z których wynikało dokonanie czynności przesłania w innym terminie. Organ wskazał również, że do omawianych okoliczności nie ma zastosowania art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji stwierdził, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi odmienne rozumienie przez organ i skarżącą spółkę art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. Dla organu obowiązek wynikający z powyższego przepisu zostanie zrealizowany wówczas, gdy nastąpi fizyczne doręczenie sprawozdania w siedzibie adresata do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Natomiast według skarżącej spółki dla zachowania terminu wskazanego w przepisie wystarczy nadanie w polskiej placówce pocztowej przesyłki zawierającej sprawozdanie w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Sąd pierwszej instancji, wskazując na prymat wykładni językowej w polskim systemie prawa, stwierdził, że oceniając zachowanie terminu określonego w analizowanym przepisie uwzględnić trzeba definicję słowa "przesłać". Konieczne jest zatem podjęcie przez zobowiązany podmiot jedynie czynności zmierzających do doręczenia właściwemu organowi sprawozdania. Art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. nie wymaga natomiast, aby sprawozdanie zostało fizycznie doręczone wojewodzie do dnia 31 stycznia. Przedsiębiorca poza złożeniem sprawozdania bezpośrednio w siedzibie organu, może je nadać w polskim urzędzie pocztowym. W ocenie Sądu, niezrozumiałe jest stanowisko organów, które w przedmiotowej sprawie wykluczają zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych stanowi zbiór przepisów prawa materialnego, natomiast k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji państwowej − stanowi zatem zbiór przepisów proceduralnych. W przypadku gdy ustawa nie zawiera własnych, odmiennych od k.p.a., regulacji procesowych w obszarze obowiązków jednostki zastosowanie mają zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. WSA w W. wskazał ponadto, że istota sprawozdania rocznego polega na tym, iż obejmuje ono dane z całego roku, a zatem może być sporządzone dopiero po zakończeniu tego roku. Wysłanie sprawozdania już na początku miesiąca stycznia nie daje jednak żadnej gwarancji, że przesyłka dotrze do dnia 31 stycznia do adresata. Taka sytuacja nie może jednak obciążać zobowiązanego, który nie ma żadnego wpływu na działanie poczty. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że przedstawiona wykładnia literalna omawianego przepisu jest zgodna z wykładnią celowościową i systemową. Określenie wskazanego w nim terminu ma na celu zakreślenie ostatecznej daty przygotowania sprawozdania, tak aby realna i bieżąca kontrola organu administracji była możliwa, przy założeniu, że sprawozdania będą napływały w niedługim czasie po wyekspirowaniu terminu. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było, aby sprawozdania fizycznie dotarły do adresata do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczą, użyłby w omawianym przepisie innego sformułowania (jak np. w art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne /t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 216, poz. 1584/, czy na gruncie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./). WSA zauważył też, że akcentowany przez organ prekluzyjny charakter omawianego terminu nie stoi na przeszkodzie powyższej wykładni. Skarżąca nie dochodzi bowiem przywrócenia terminu, lecz wykazuje, że termin został przez nią zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał również, że w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego skarżąca przedstawiła potwierdzenie nadania z dnia 30 stycznia 2006 r. przesyłki adresowanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Wydział Rozwoju Regionalnego. Organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny tego dowodu, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie istotne jest bowiem, czy powyższa przesyłka zawierała sprawozdanie roczne. Gdyby tak było, nałożenie kary pieniężnej należałoby uznać za niezasadne. Gdyby zaś dowód nadania odnosił się do innego niż sprawozdanie roczne pisma, właściwym byłoby uznanie, że skarżąca nie dopełniła ciążących na niej obowiązków. Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kasator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do zachowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, wystarczające jest, aby do dnia 31 stycznia roku następującego, którego dotyczy sprawozdanie, zostały podjęte przez zobowiązany podmiot czynności zmierzające do dostarczenia właściwemu organowi sprawozdania, przy czym z uwagi na konieczność zachowania terminu należy poza złożeniem sprawozdania bezpośrednio w siedzibie organu, nadać go w polskim urzędzie pocztowym (str. 4 akapit 3 uzasadnienia) i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącej art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: ustawa o transporcie drogowym, oraz Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy, podczas gdy z wyżej wymienionego przepisu wynika obowiązek przesłania, tj. przekazania, wpływu rocznego sprawozdania do siedziby właściwego wojewody w terminie, o którym mowa wyżej, a nie tylko podjęcia działań w zakresie realizacji tegoż obowiązku; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. może mieć zastosowanie do ustalenia, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n., podczas gdy art. 1 i art. 2 k.p.a. taką możliwość wyklucza, – art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny dowodu w postaci potwierdzenia nadania w dniu 30 stycznia 2006 r. przesyłki adresowanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. − Wydział Rozwoju Regionalnego, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał analizy i oceny tego dowodu (str. 2 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., że z art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. w żaden sposób nie należy wywodzić, iż ustanowiony w nim obowiązek jest spełniony nawet jeśli wojewodzie nie zostało przesłane, tj. nie wpłynęło do siedziby tego organu, roczne sprawozdanie, ale zostały podjęte działania zmierzające w tym kierunku, albowiem gdyby taka była wola ustawodawcy, treść tego przepisu musiałaby być odmienna i wskazywałaby, iż termin jest zachowany np. jeśli przedsiębiorca nada przedmiotowe sprawozdanie na polskiej placówce pocztowej, czego jednak ustawodawca nie uczynił. Ponadto kasator uznał, że treść art. 1 i art. 2 k.p.a., których przepisy wyznaczają zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania tegoż kodeksu, sprzeciwiają się zastosowania art. 57 § 5 tej ustawy do terminu określonego w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. Zaznaczył również, że przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych nie odsyłają do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych względów. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Sprawę należało zatem rozpoznać w granicach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej, odnosząc się w szczególności do zawartych w niej zarzutów. Na gruncie konkretnej sprawy pierwszoplanowe znaczenie miało ustosunkowanie się do kwestii wykładni art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. Spór na tym tle między będącą stroną spółką a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego odnotował Sąd I instancji i rozstrzygnął go na korzyść strony. Wedle stanowiska, które przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. − przesłania wojewodzie jednego egzemplarza sprawozdania (przygotowanego przez doradcę do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych − vide w tym zakresie art. 21 ust. 1, 22 ust. 1 pkt 3 i 23 ust. 1 omawianej ustawy) − jest zachowany, jeżeli przedsiębiorca (lub inny podmiot zobowiązany zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanego wyżej aktu prawnego) − nada przed jego upływem przesyłkę zawierającą sprawozdanie w placówce pocztowej polskiego operatora publicznego. Dla uwzględnienia istoty zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska ważne jest podkreślenie, iż jego podłożem było wskazanie na potrzebę ustalenia znaczenia słowa "przesłać", przy użyciu przede wszystkim reguł wykładni językowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał, że słowo "przesłać" w języku polskim ma zaś określone znaczenie i oznacza posłać, wysłać coś dokądś. Używane jest zaś w szczególności w kontekście przekazywania czegoś za czyimś pośrednictwem. Taka interpretacja znajduje bowiem pełne potwierdzenie w wypowiedziach językoznawców (por. np. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, tom drugi L-P, Warszawa 1992, s. 1005; por. też Mały Słownik Języka Polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 1999, s. 737). Zgodzić się wypada zatem, iż z rozważanego przepisu prawa materialnego nie wynika, aby przedsiębiorca lub inny podmiot zobowiązany był wykonać dalej idące czynności niż właściwie rozumiane (według przedstawionych już reguł wykładni językowej) przesłanie przesyłki, zawierającej sprawozdanie, do oznaczonego w tym przepisie organu. Nie można zatem przyjmować, jak chce tego skarga kasacyjna, że omawiany obowiązek obejmował konieczność spowodowania, aby przesyłka zawierająca sprawozdanie dotarła do adresata. Ustawodawca wcale bowiem na gruncie analizowanego przepisu nie wymaga złożenia (składania) sprawozdania przed upływem terminu (dostarczenia go do siedziby organu). Gdyby tak było, racjonalny ustawodawca posłużyłby się innym niż "przesłać" słowem (np. dostarczyć, złożyć). Nie sposób nie podkreślić, iż przepisy nakładające obowiązki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, z przekroczeniem brzmienia zwrotów zastosowanych przez ustawodawcę. Rację ma też Sąd I instancji wskazując, iż zajętego w zaskarżonym wyroku stanowiska nie podważa wzgląd na istnienie także innych reguł wykładni. Za trafne potraktować trzeba spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż rezultaty wykładni językowej mogłyby być podważane tylko wtedy, gdyby jej rezultat mógł budzić wątpliwości. Dodać w tym miejscu trzeba, że chodzić tu może nie o jakiekolwiek wątpliwości, ale tylko o tego rodzaju istotne wątpliwości, których nie dawałyby się w żadnym razie pogodzić z konstrukcją tzw. "racjonalnego ustawodawcy" (gdy występowałaby oczywista sprzeczność rezultatów wykładni językowej z konstrukcją "racjonalnego ustawodawcy"). Tymczasem w zaskarżonym wyroku (str. 5) właściwie przeanalizowano przesłanki dające wytłumaczyć określone skonstruowanie art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n., uwzględniając też cel tej regulacji i jej skutki przy właściwym jej wykonywaniu. Oczywiście podkreślić wypada, że wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że oznaczony w art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n. obowiązek "przesłania" sprawozdania będzie właściwie wykonywany, gdy podmiot zobowiązany przy zachowaniu należytej staranności, dokona w celu jego realizacji wyboru czynności, które z reguły zapewniają dotarcie omawianych przesyłek do adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można kwestionować, iż zobowiązany należytą staranność zachowa, gdy nada przesyłkę (w szczególności zaś listem poleconym) w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Podzielając co do zasady stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w przypadku terminu określonego w art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n., który jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, nie można stosować przepisów rozdziału 10 działu I k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 389−390 i przytoczone tam orzecznictwo i literatura prawnicza). Nie można byłoby zatem w niniejszej sprawie zasadnie odwoływać się w ramach przedstawionej argumentacji do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ani bezpośrednio, ani w drodze analogii. Zgodzić się wypada ze skargą kasacyjną, iż przesłane sprawozdanie o jakim mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n. nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie mieści się wobec tego w zakresie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sytuacji tej nie zmienia okoliczność, iż niewykonanie określonego w art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n. obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz Lp. 6.5.4. ustawy o transporcie drogowym. Nie sposób przy tym nie odnotować, iż wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (przy wskazaniu go w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) nie został wprost powołany w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji (jak się wydaje na skutek oczywistej omyłki) wskazywał natomiast na argumentację związaną z "regułami obliczania terminu" przewidzianymi "art. 40 § 5 k.p.a.". Wprawdzie taki stan rzeczy nie spotkał się z reakcją w treści skargi kasacyjnej, ale nawet jeżeli nie zakończy się − na zaakcentowaniu wyżej opisanego spostrzeżenia − skomentowania omawianego obecnie zarzutu skargi kasacyjnej, to stwierdzić wypada, iż samo użycie w zaskarżonym wyroku argumentacji wadliwej jedynie w tej części uzasadnienia, która odwołuje się do reguł k.p.a. związanych z terminami o charakterze procesowym, nie mogłoby być potraktowane jako źródło wnioskowanego o potrzebie wyeliminowania z tego powodu orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji. Zauważyć bowiem trzeba, iż w myśl art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie − wydane przez sąd administracyjny w pierwszej instancji − mimo błędnego uzasadnienia (tym bardziej w jego części) odpowiada prawu. Do takiej konstatacji prowadzi zaś uwzględnienie całokształtu przeprowadzonych dotąd wywodów, które są zbieżne z przeprowadzonymi już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie (vide wyrok wydany w sprawie sygn. akt II GSK 578/08). Na gruncie niniejszej spawy do podważenia wyroku Sądu I instancji nie mógł też doprowadzić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku trafnie bowiem dostrzeżono potrzebę przeprowadzenia − z zachowaniem wymogów art. 7 i 77 k.p.a. (co do tego artykułu chodzi oczywiście o jego § 1) - analizy i oceny, dołączonego do odwołania złożonego przez będącą stroną w sprawie spółkę - potwierdzenia nadania przesyłki z dnia 30 stycznia 2006 r. − pod kątem, czy znajdowało się w niej istotne w sprawie sprawozdanie. W decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego – co prawda odnotowano złożenie przez będącą stroną w sprawie spółkę wskazanego wyżej potwierdzenia nadania, ale nie przedstawiono już – wbrew wywodom skargi kasacyjnej, świadczącej o zachowaniu wymogów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - analizy i oceny wymienionego potwierdzenia nadania przesyłki – powoływanego przez stronę, jako dowód wypełnienia przez nią obowiązku wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n. (którego kształt przecież − co warto raz jeszcze podkreślić − był dotychczas wadliwie odczytywany przez organ). Dodać przy tym wypada, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie odzwierciedlenia w sporządzonym uzasadnieniu rozumowania co do faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wykonywanie zaś przysługującego organowi administracji publicznej prawa do dokonywania oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), łączyć się winno z wykazaniem, że działanie organu w tym zakresie nie było arbitralne lub dowolne. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.