II OSK 786/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 715/07 w sprawie ze skargi B. G. i innych na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia 23 sierpnia 2006 r. nr XXXVI/314/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Suwałki na rzecz J. O. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Bk 715/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. G. i innych na uchwałę nr XXXVI/314/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżoną uchwałą, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 29 września 2006 r. Nr 237, poz. 2313, Rada Gminy Suwałki uchwaliła plan miejscowy części wsi Stary Folwark i Leszczewek w gminie Suwałki. Na powyższą uchwałę skargę do Sądu Administracyjnego złożył B. G. działając w imieniu własnym oraz współwłaścicieli działek o nr geod. [...],[...],[...], zarzucając: 1) pominięcie ustaleń dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Leszczewek, objętych aktem notarialnym sporządzonym w kancelarii notarialnej Notariusz B. B. w Suwałkach w dniu [...] grudnia 1995 r., Rep. A Nr [...]; 2) naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących praw nabytych własności nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów na terenach po byłych zakładowych ośrodkach wypoczynkowych. Jednocześnie tą samą uchwałą zezwala się innym mieszkańcom wsi na dokonywanie modernizacji istniejących obiektów i przeznaczenie wolnych terenów pomiędzy zainwestowanymi pod nowe obiekty mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i układy transportowe; 3) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane wprowadzeniem zakazów, o których wyżej mowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że działki skarżących o nr [...],[...] i [...] są położone w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora Wigry na terenie Wigierskiego Parku Narodowego. W uchwalonym planie miejscowym tereny te, oznaczone symbolem 38UT/VS, przeznaczone są pod zabudowę turystyczną i wypoczynkową. Odnosząc się do zarzutu nierównoprawnego traktowania mieszkańców gminy na niekorzyść skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący de facto takimi mieszkańcami nie są, bowiem są sezonowymi użytkownikami domków wypoczynkowych. O dyskryminacji i nierównym traktowaniu podmiotów w świetle art. 32 Konstytucji RP można – zdaniem Sądu – byłoby mówić wówczas. gdyby plan miejscowy niektórym właścicielom powyższych działek rekreacyjnych umożliwił dokonywanie kapitalnych remontów domków wypoczynkowych, a innych, będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, tej możliwości pozbawił. Sąd zauważył również, iż kwestionowany przez skarżących § 11 pkt 3 i 4 planu miejscowego został uchwalony w wyniku uzgodnień z Dyrektorem Wigierskiego Parku Narodowego, przy czym Rada Gminy Suwałki działała na korzyść skarżących, odmawiając uwzględnienia jeszcze bardziej restrykcyjnych postanowień dotyczących przeprowadzania remontów. Tym samym, w ocenie Sądu, Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego, prawidłowo stosując przepisy prawa, w tym zasady określone w przepisach Konstytucji RP przy uchwalaniu planu miejscowego. Od powyższego wyroku J. O. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego stosownie do spisu kosztów, który zostanie złożony Sądowi na rozprawie. W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez naruszenie art. 16 § 1 ww. ustawy, z uwagi na to, że sprawę rozpoznawał i orzekał w niej asesor sądowy, będący nie sędzią, lecz pracownikiem sądu administracyjnego w świetle art. 10 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z powyższym zarzutem skarżący wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego (na mocy art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – art. 2 myślnik (-) czwarty oraz przepisu art. 6 ust. 1 i ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w przedmiocie czy wyżej wskazane przepisy prawa wspólnotowego zezwalają państwu członkowskiemu na utrzymywanie przepisu art. 26 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 16 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi, prawo do wydawania wyroków w sprawach indywidualnych posiada obok sędziego asesor sądowy, jako urzędnik (pracownik) sądowy, który nie jest nieusuwalny, jest powoływany na czas określony, nie przekraczający pięciu lat, do pełnienia czynności w danym sądzie przez realizującego uprawnienia z zakresu administrowania sądem Prezesa NSA, za zgodą kolegium sądu, w sytuacji gdy pełnienie przez asesora czynności sędziowskich pozostaje pod kontrolą np. patrona, konsultanta, czy opiekuna. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art.15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że normy planowe wynikające z kwestionowanego planu miejscowego, w odniesieniu do działek gruntu o nr geod. 422/6, 422/4 i 422/7, poprzez zapis wprowadzony § 11 pkt 4 uchwały, nie naruszają prawa. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest ustawą w rozumieniu art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji, natomiast kwestionowane ustalenie planu – zamiast określać cele, które powinny być osiągnięte z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – jednoznacznie przesądza zastosowanie określonych środków, które mają służyć do osiągnięcia takich potencjalnych celów. Wobec powyższego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza, zdaniem Skarżącego, obiektywny porządek prawny, a rozszerzająca wykładnia treści ustaleń tego planu, zastosowana przez Sąd pierwszej instancji, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Jako podstawę skargi kasacyjnej – naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy – wskazano art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP – w zakresie wykraczającym poza kognicję Sądu Administracyjnego w odniesieniu do tych rozstrzygnięć Sądu pierwszej instancji, które oceniają konstytucyjność zaskarżonej uchwały nr XXXVI/314/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 23 sierpnia 2006 r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Rada Gminy Suwałki złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu wymienionych wyżej podstawach. Ustosunkowując się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, przede wszystkim odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Stosownie bowiem do brzmienia wymienionego wyżej przepisu, nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Przepisem uprawniającym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do powierzenia asesorowi pełnienia czynności sędziowskich jest art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zezwala on Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi pełnienie czynności sędziowskich w tym Sądzie, na czas określony, nieprzekraczający 5 lat. Powierzenie asesorowi pełnienia czynności sędziowskich uprawnia go do orzekania. Asesor w zakresie orzekania jest niezawisły i podlega jedynie Konstytucji i ustawom. Tak więc w kwestii orzekania ustawodawca zrównał status obu tych funkcji. W wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. SK.7106, Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niekonstytucyjności art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych – regulującym status asesorów pełniących czynności sędziowskie w sądach powszechnych – podkreślić jednakże należy, że w uzasadnieniu swego stanowiska wyraził pogląd, iż "nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencje do powierzenia asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu". Przepis art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych – odpowiadający w swej treści art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Zatem do tego czasu dopuszczalnym jest wydawanie orzeczeń przez asesorów w sądach powszechnych. Nawet gdyby przyjąć – stosując pewną analogię – że również art. 26 § 2 cyt. wyżej ustawy jest niekonstytucyjny, to powyższe stwierdzenie nie jest jednoznaczne z uznaniem za nieważne orzeczeń wydanych w okresie obowiązywania tego przepisu, z udziałem asesorów. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż zawarty w § 11 pkt 4 uchwały zapis zawierający zakaz remontów kapitalnych i konieczność likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów, w odniesieniu do działek o nr geod. [...],[...] i [...] narusza wymieniony wyżej przepis. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawową funkcją planu zagospodarowania przestrzennego jest – jak to wynika z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy – "Ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy". Przedmiotowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Przepis ten wylicza zagadnienia, które w planie miejscowym winny być obowiązkowo (ust. 2) bądź w zależności od potrzeb (ust. 3) określone. I tak z art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy wynika, że plan miejscowy powinien określać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Działki, których dotyczy przedstawiony w § 11 pkt 4 uchwały zapis. położone są na terenie Wigierskiego Parku Narodowego. Koniecznym było więc zamieszczenie w planie miejscowym zasad dotyczących ochrony tego terenu. Przez zasady rozumieć należy ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Zamieszczony w § 11 pkt 4 uchwały (nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów). Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są natomiast organy budowlane o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego. Opisane wyżej naruszenie prawa materialnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Czyni to zbędnym odniesienie się do – chybionych zresztą – zarzutów naruszenia przepisów ustawy zasadniczej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy.